一、问题的提出 2021年1月22日，新修订的《行政处罚法》经全国人大常委会审议通过。新法根据推进全面依法治国的新形势和新要求创设了诸多新制度，①行政处罚决定公开就是新增制度之一。 事实上，行政处罚决定公开并非新鲜事物。在写入《行政处罚法》之前，各部门和各地政府已进行了大量制度探索，②《证券法》等单行立法也已作出相应规定。③在近年来的行政执法“三项制度”改革中，行政处罚决定公开作为“行政执法公示”的重要组成部分得以迅速推进。④2019年《政府信息公开条例》修订时，其在第20条主动公开范围中增加了“(六)实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”。本次《行政处罚法》修改的一大重要背景是体现和巩固行政执法领域取得的重大改革成果，⑤写入行政处罚决定公开自是题中之义。 然而，行政处罚决定公开制度从诞生以来，其功能定位似乎一直处于混沌之中。由于早期的制度探索存在多元化的动因，致使行政机关对行政处罚决定公开的性质和功能始终存在认识上的分歧。⑥实践中，行政机关多遵循“以公开为原则”，推行自动化、普遍性的公开，导致行政处罚决定公开出现泛化。⑦然而，在当前的信息传播条件下，由于行政处罚决定包含大量的个人信息、个人隐私、商业秘密，并附有行政机关对相对人的负面法律评价，其公开往往会给当事人个人信息权益、隐私权、名誉权、商誉权的保护带来极大挑战。实践中已经出现大量因公开被处罚人的个人信息而引发的行政诉讼案件。 新《行政处罚法》第48条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”这一规定高度概括，未能充分回应上述问题，也未对实践形成足够明确的指引，有待进一步解释和澄清。本文将立基于《行政处罚法》第48条的规范构造，尝试回答如下问题：第一，本次修法写入行政处罚决定公开制度，其目的为何?第二，基于行政处罚决定公开的目的和功能，应当如何解释新法第48条规定的“具有一定影响”，从而界定行政处罚决定公开的范围?第三，在公开行政处罚决定时，应当如何适用《个人信息保护法》和《政府信息公开条例》等相关规则，为当事人权益提供保护?这也关涉到《个人信息保护法》生效后，如何推进其与《政府信息公开条例》的衔接，值得深入探讨。 二、监督抑或制裁：行政处罚决定公开的定位澄清 行政处罚决定是一类非常特殊的信息。一方面，它是行政机关执法活动自然延伸的结果，是“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，带有强烈的公共属性。但另一方面，行政处罚决定包含大量人格和声誉信息，同时又附有行政机关对相对人的负面法律评价，所关涉的法益十分复杂。鉴于上述复杂性，公开行政处罚决定可能产生的影响也是多重的。其既可以用来提升行政执法透明度，也可以用来制裁、威慑当事人，提高行政处罚的实效。从法规范的意旨和法秩序的统一性出发，应当将监督执法作为行政处罚决定公开的主要目的，避免将公开视为声誉制裁的具体形式。 (一)强化监督是处罚决定公开的主要目的 公开行政处罚决定的主要目的在于保障公众的知情权和监督权，从而强化对行政执法的监督。近年来，“推进严格规范公正文明执法”成为法治政府建设的关键环节，⑧行政执法的法治化程度有所提高，但不作为、乱作为仍然多发，强化执法监督仍是推进法治政府建设的重要议题。加强对行政执法的监督，既要强化行政权的自我约束，也要持续丰富监督的途径和方式，通过媒体、社会公众等多元化的外部主体推进问责，⑨这对行政执法的透明度提出了要求。行政执法“三项制度”改革中的“行政执法公示”正是“以公开促监督”理念的体现，意在通过将执法全过程置于公众视野之下，“倒逼”执法人员严格依法办事；同时通过对社会公众知情权、监督权等权利的保障，推动执法活动向相对人本位回归。⑩《“三项制度”指导意见》就明确指出“行政执法公示是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施”。(11) 通过信息公开来保障社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权，是政府信息公开的核心逻辑。一方面，在任何形式的民主过程中，公众的实质性参与都必须以充分的信息为前提，因为民主参与的本质就是“话语表达、竞争和有效协商的能力”。(12)这意味着公众的参与权、表达权、监督权都必须以知情权为依托，通过知情权弥补信息分配的非均衡状态，确保实质性参与公共过程。另一方面，信息公开也能够对行政机关形成压力，这种压力通常借助民主应责机制发挥作用，形成对行政机关的反向激励，进而提升行政活动的规范化程度。当政府需要时刻向公众保持开放、透明时，其活动就必须更加规范和理性。这与裁判文书公开具有相同的逻辑。“裁判文书的公开则将司法审判活动的结果纳入各界和公众的约束之下，要求裁判官必须给当事人、诉讼参与人、公众一个合法的论证，证明自己的判断和决定是依法并公正做出的。”(13)
