《行政法典总则》对行政法治理念的整合

       行政法治理念是体现行政法治内在要求和精神实质的一系列观念、信念和价值追求的集合体，是行政法治的灵魂。这是本文对行政法治理念所作的大致界定。其实，行政法治理念是一个非常抽象的概念，我们无法给它下一个确切的定义。也正因为如此，目前学界鲜有学者明确界定它，但学界对于“法治理念”的概念是有解读的。如有学者认为：“法治理念是人们对法律的功能、作用和法律的实施所持有的内心信念和观念。”①还有学者认为：“法治理念是反映法治的性质、宗旨、结构、功能和价值取向的一些达到理性具体的观念和信念，是立法、执法、司法、守法和法律监督的基本指导思想，是法治体系的精髓和灵魂。”②在行政法构成要素中，它处于相对顶端的地位，对行政法治的基本原则、相关规则和技术标准等起着统摄和指导作用。正因为如此，突显行政法治理念的地位、强化行政法治理念的作用是非常具有现实意义的。然而，我国目前的相关立法和规范性文件关于行政法治理念的定位模糊，既缺乏行政法治理念的明确概念，也没有合理区分其与行政法指导思想、行政法基本原则、行政法规则等的关系。例如，2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》是涉及我国行政法治内容较为全面的一个规范性文件，包括行政法治的指导思想、行政法治的目标、依法行政的基本原则、依法行政的基本要求、政府职能转变、行政执法体制等，共有11个部分。在笔者看来，《全面推进依法行政实施纲要》对我国行政法治的相关理念是有所体现的，而且可以认为它是将社会主义法治理念体现于行政法治中的一个尝试。但它尚未明确使用行政法治理念这样的措辞，而是用指导思想、目标等概括行政法治理念；同时，它也没有明确区分理念与相关原则和基本要求的内涵等。总体而论，在我国目前的行政法治体系中，行政法治理念尚未有系统和统一的规定。

       近年来，关于《行政法典总则》制定的必要性，以及如何制定成为学界和实务界讨论的热点，学者们构想了各种各样非常好的典则模式，③但基本上没有专门提出行政法治理念问题。笔者认为，在这样的大背景下，通过《行政法典总则》的制定来有效整合行政法治理念，解决目前行政法治理念的一些模糊问题，不失为一个很好的路径。

       一、目前行政法治理念在行政法文件中的零散规定

       在我国目前的行政法文件或者其他法律渊源中，行政法治理念已经有所体现，但规定比较零散。

       (一)体现于《宪法》中的行政法治理念

       1.《宪法》关于社会主义法治理念的相关规定可以有机渗入行政法治之中，它对行政法治起着虽然是间接的，但也是根本性的作用，如党的领导、人民当家作主和依法治国。在我国的行政法治实践中，社会主义法治理念的核心意涵必然要有所体现，必然会以相对隐形的方式决定着行政法治的状况。④

       2.《宪法》中也体现了若干具体的行政法治理念。例如，《宪法》在“序言”部分规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这实际上体现了“法治国家、法治政府和法治社会一体化建设”这一行政法治理念的一定内涵。而《宪法》在“国家机构”部分强调精简与效能、反对官僚主义、努力为人民服务等，则可以说蕴含了给付行政时代的服务理念。

       此外，《宪法》还有一些规定也可以被理解为是我国行政法治理念的具体体现，如《宪法》规定各级人民政府要实行科学管理，各级人民政府是人民代表机关的执行机关，各级人民政府要接受一定的法治监督等，这些都与行政法治理念密不可分。同时《宪法》中有关公民权利和义务的规定、相关国策的规定也都与行政法治有关，其中，有些内容本身就是行政法的渊源，⑤这也是对行政法治理念的刻画。行政法治理念体现于《宪法》之中是无可厚非的，这些理念具有根本性和基本性，它们为《行政法典总则》对行政法治理念的整合和提炼奠定了坚实的基础。⑥

       (二)体现于《党章》和党的文件中的行政法治理念

       《中国共产党党章》(以下简称《党章》)调整党内治理中的权利和义务关系，《党章》中的有关内容与行政法治理念高度契合。⑦除了《党章》之外，中共中央还制定了一系列党内文件，例如，中共十八大报告，中共十八届三中、四中全会决议，中共十九大报告，中共十九届四中、五中全会决议等都有行政法治理念的内容，而且有些内容非常具体、明晰。中共十九大报告明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”⑧这是对新的历史时代下行政法治理念的高度提炼。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中也有这样的规定：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”⑨这都体现了行政法治理念的某些内涵。

       必须强调的是，2014年中共中央对我国依法治国作了顶层设计，这个顶层设计对于行政法治理念有一系列新的具有时代特征的提炼和规定，如依法全面履行行政职能、健全依法决策机制、深化行政体制改革、严格规范文明执法、对行政权力进行制约和监督、全面推进政务公开等。这些内容当然可以具体到行政法治实践中，而不可否认的是，其中的每一个内容都是对行政法治理念的高度整合和抽象。由于我国在依法治国中坚持党的领导，这就使得党的文件体现行政法治理念顺理成章，而且在内容构成上表现得极其丰富、极其充实。还需指出，党的文件对行政法治的提炼强调了行政法治的政治属性和政治逻辑，也强调了行政法治所依托的政治理论，因而也带来一个难题，那就是这些具有深度政治敏感性的政治理念和法治理念如何转化为行政法治的话语体系。笔者认为，如果通过《行政法典总则》予以转化，那这样的转化便会非常有效和可行。