引言：行政法中超个人利益保护的机制与问题 除保护个人利益的主观诉讼外，行政法中通常还会设置以维护公共利益和集体利益等超个人利益为目的的保护机制。我国于2017年修订的《行政诉讼法》明确规定由具有法律监督职能的检察机关提起行政公益诉讼，以担保行政机关积极维护公共利益与集体利益，通过对冲突进行去政治化，将法律监督的机关权限争议转化和整合为诉讼中的法律问题。 尽管如此，目前的超个人利益保护机制仍存在诸多明显不足：首先，只有检察机关才能够提起行政公益诉讼，私人则被排除在行政公益诉讼之外。例如最高人民法院认为，以维护每个公民的环境权为目的的诉讼属于环境公益诉讼的范畴，公民个人没有提起环境公益诉讼的原告资格。①但如果检察机关怠于提起公益诉讼，法律上并无相应的替代主体和补充机制。其次，行政公益诉讼仅适用于特定领域，无法形成对于公共利益和集体利益的周延保护。但即便是在这些有限的领域中，囿于我国的地方政治结构，检察机关有时也很难针对某些领域中的行政违法行为进行监督。②再者，行政公益诉讼的权限冲突构造将公益问题仍然交由国家权力内部解决，最终使得“公共利益通过司法监督机制获得保护的空间将会十分有限，而行政公益诉讼监督行政机关依法行政的作用亦难以有效发挥”。③以上表明，我国的公共利益和集体利益保护导向政治系统内部封闭的自我监督与反馈机制，这在使公众参与边缘化的同时，也减损了超个人利益保护的实际效果。④ 有鉴于此，我国不少学者倾向于认为，可以由私人来保护公共利益和集体利益。⑤事实上，如果能够将这种构想整合到既有的概念和制度中，特别是借助公权利来允许私人主张超个人利益，那么不仅可以实现对不同类型、不同层次利益的合理保护，而且也有助于维系既有行政诉讼结构与行政法体系的稳定。但在行政法学理上，公权利通常以维护个人利益、确保个人自由为目的，由私人主张超个人利益与传统的公权利概念以及行政诉讼制度之间存在张力。如何对公权利进行调适以消解这种紧张关系，进而私人可否主张超个人利益，国内学界对这一问题虽偶有提及但尚缺乏充分探讨。⑥以此为出发点，本文首先分析行政法上个人权利保护的特质，明确个人利益与公共利益保护的分野及其表征，随后探讨在这种公私益对立的制度框架中，超个人利益保护困境形成的结构性原因，最后通过阐述公权利扩展的具体情形及其界限，来说明超个人利益与个人自由并不必然冲突，通过调整公权利的概念构造，私人可在一定范围内具有主张超个人利益的公权利。 一、行政法上个人权利保护的特质 传统行政法以个人权利保护为核心，与个人利益对置的公共利益则委诸行政系统。对个人利益和公共利益采取不同的保护机制肇始于个人自由与公共自主之间的界分。这种区隔可追溯至国家社会二元论，而指向私益的公权利则构成国家与社会区分的中介机制。 (一)行政垄断公益 根据国家社会二元论的经典构想，社会和国家是两个异质领域：社会不受国家的支配，国家负责统治权的发动。黑格尔认为，国家是“伦理理念的现实”，国家机构与公务员从市民社会中抽离并确定公益，社会自身仅仅去满足个人利益或需求的体系。⑦国家社会二元论最早是自由法治国的观念基础，展现了立法权与行政权对峙的历史景象。公益只能由君主控制的行政权来代表与垄断，仅由行政系统实现。行政机关的决定往往被视作行政的内部事务，不仅决定权限为行政机关保有，而且行政过程原则上也排除利害关系人的参与。立足于相对简单、明确的社会环境，以无所不知与完全信息的全能行政为基础，行政程序主要服务于行政机关尽可能完整地调查和获知个案事实，从而发现“唯一正确的决定”。由于行政权被认为是统治者的自主领域，个人不得参与或介入，“传统行政法并未将公益与私益建立沟通关系，公益完全被当成可以排除私人介入的公事”。⑧ 民主制之下，国家与社会的区分仍然存在，只不过以往由君主把持的行政权须向议会或全体国民负责，从而间接或直接地获得了民主正当性。在立法确定了公益目标后，行政过程成为识别和执行公共利益的核心机制。自人民主权原理出发，维护和促进公益被视作行政的结构性原则：一方面，去人格化的公益指向是行政的突出特征，构成了行政法解释与适用的指导原理；另一方面，行政活动应以公益作为正当性基础，实现公益也是行政机关执行公务的依据。⑨国家垄断权力导致公益为立法权及行政权独占，行政机关的一项重要任务正是接受公众委托，依据法律代表私人解决冲突。通常而言，由行政机关代表公共利益，而内部的行政监督以及议会的最终负责确保行政机关的任务履行受到拘束。个人利益通过公益得以类型化地实现，并非从法规范实现中受益的每个人都可以通过诉讼实施其利益。⑩行政机关是公益的正当代表者，仅在个人权益受到侵害或不利影响时，行政机关的决定才能被纠正。只要行政决定不触及特殊的个人利益，因行政机关维护公共利益而间接受益的私人利益通过法的公共化运动被公益整合或吸收，个人利益委诸行政机关加以维护，个人不能启动法律监督，无法对具体的行政决定产生影响。至于行政机关是否妥善维护公益，整体上由行政系统进行考量，个人不具有一般性的维护公益或法律执行请求权。即便行政过程允许个人参与，但这主要是为了保护个人的程序法地位，“公众仍然是局外人，被认为是政府公告的接受者和形式性听证会的参与者，而不是充当核心参与者”。(11)行政垄断公益转移了个人的生活风险，为个人利益交由个体自我决定提供了可能，就此而言，行政对公益负责也就构成了公权利的重要前提。(12)
