行政行为的撤销是行政行为效力消灭的主要形式之一。其中，行政复议机关作出的撤销行为和司法机关作出的撤销行为最为常见。相对而言，行政主体的撤销行为并不被人们广泛知悉。为行文统一，在下文中，笔者将行政主体的撤销行为统称为行政撤销。行政撤销，是行政主体在行政行为存续期间发现该行政行为违法后，依照法定程序作出的、旨在消灭其法律效力的行政行为。我国当前实务界对于行政行为的撤销、撤回、废止，乃至无效等概念的用法都不甚考究，在法律文本中不乏名为“撤销”，实为撤回或行政处罚的非规范性表达。与德国、日本以及我国台湾地区相比，我国行政法学界目前对行政撤销的研究相当有限。①相比于理论研究的冷清，实务中的行政撤销的案件却层出不穷，其中部分案件引起了广泛争议。譬如，“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”引发了学界对行政机关“有所必纠”界限的反思；②再如，“于艳茹诉北京大学撤销博士学位案”引起了学者们对行政撤销法治化，以及接受司法审查的诸多思考；③又如，“司法部撤销查扬律师资格案”也引发了类似争议；④等等。 从理论和实务来看，有关行政撤销的争议主要存在于以下两个方面：(1)行政撤销权的理论构造问题。依法行政原则要求行政机关行使权力遵循“法无授权即禁止”的逻辑，但我国当前绝大部分行政法规范尚未对行政撤销加以具体规定。那么，在缺乏明确授权规定的情况下，是否意味着行政主体无权撤销或变更自己先前作出的违法行政行为?(2)行政撤销权的法治限度问题。任何权力在没有限制的情况下都存在被滥用的危险，行政撤销权也不例外。实务中行政撤销广泛存在，但由于现行法律规范又大多缺乏关于行政撤销权行使的限制性规定，因而有关行政撤销的条件以及程序等并不明确。要解决上述争议，就需要从理论上予以回应。基于此，本文拟对行政撤销的权力来源与构造等问题进行探讨，并尝试就行政撤销权的法治限度及建设性方案等提出相应的理论见解。 一、行政撤销权的理论构造 我国现行法律规范对行政撤销权的规定十分有限。就法律层面而言，目前仅在《行政许可法》第69条和《行政处罚法》第54条中以明确或隐含方式授予行政撤销权。⑤除此之外，再无涉及对行政撤销权的明文规定。那么，按照依法行政原则设定的“法无授权即禁止”的权力逻辑，是否意味着在缺乏撤销权明确授权性规范的前提下，行政机关无权撤销自己先行作出的违法行为?这一问题在前述案例中引发了激烈争论。要从根本上解决这些争议，必须厘清其理论构造维度，即行政撤销权形式上为行政职权，实质上为行政职责。 (一)行政撤销权的形式构造 按照“法无授权即禁止”的法治逻辑，缺乏授权性规定而行使行政撤销权即为违法。尤其是授益行政行为，行政撤销权常常会遭遇更为严肃的正当性质疑。“为人民设定权利或能力之处分，非有法规依据，不得撤销。”⑥依循此理，在“于艳茹诉北京大学撤销学位案”中，法院以缺乏撤销权法律依据为由，否定了北京大学作出的“撤销决定”。⑦此外，行政行为的效力理论亦为否定行政主体的撤销权提供了理论支撑，并在部分司法实践中被采纳。如在“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”中，法院就明确提出，依法作出的行政处罚决定一旦生效，其法律效力不仅及于行政相对人，也及于行政机关，不能随意被撤销。⑧ 与司法实务中对行政撤销权的严格限制不同，在行政法理论上，行政撤销的权力构造维度历来是不证自明的行政法命题，即所谓的“作出权隐含了撤回权”。⑨依此逻辑，任何行政机关有权作出某一行政行为，它也有权撤回这一行为，且需要有法律规范的特别规定。德国联邦行政程序法规定在法定救济期限经过后，有权机关仍然可以依职权全部或一部分撤销违法行政行为，这是由于“行政机关始终是这一程序的主人，在具体情况下有权因存在错误或情势变更而撤废或变更行政行为”⑩。日本理论通说也认为，瑕疵行政行为违反法治主义，行政机关发现后不仅有撤销该行政行为的权限，也有撤销该行政行为的义务。换言之，撤销行政行为的权限当然包含在作出行政行为的权限之中。(11)因此，不论是否有实定法的明确授权，行政撤销权作为一种“当然权力”，具备天然的权力正当性。一言蔽之，“为该处分的机关，既有为该处分之权，自亦有将该处分撤销之权”。(12) 从理论上说，法律在授予行政机关作出某一行政行为权力时，便附带授予了其撤销或撤回的权力。具言之，原行政行为乃是基于自身职权作出，系属行政机关出于特定目的的意思表示，撤销行为同样如此。因此，行政主体的撤销权乃是其固有职权，只不过这一职权可能如《行政许可法》第69条那样直接授权，也可能像《行政处罚法》第54条那样间接隐含。所以，某一完整的具体行政权力本身就包含了作出权和撤销权等，但作为行政权必要内容的撤销权必然不同于原行政行为的作出权，其目的和功能均有其特殊之处。 依法行政原则要求行政权皆有法律根据，目的在于防止行政权的扩张与滥用而侵害公民权利。但与其他行政权不同的是，行政撤销权作为典型的行政自我纠错手段，并非直接面向公民权利，而是旨在限制行政权自身。“行政行为的撤销的实质性根据，在于合法性的恢复或者合乎目的性的恢复。从这一点看，行政行为的撤销不需要特别的法律根据。”(13)所以，是否存在法律根据并非行政撤销权存立的关键。进言之，在没有明确的法律规定的情况下，行政主体有权撤销自己作出的违法行政行为。这一观点也得到最高人民法院的肯定：“行政机关对于违法的行政行为，在职权范围内遵循正当程序将其撤销或者变更，是依法行政原则的应有之义。行政机关依法纠错不仅在法理上成立，事实上也是行政管理和服务实践中长期存在的合理作法。”(14)从最高人民法院的观点出发，行政主体在依法行政原则指导下，在其职权范围内撤销违法行政行为，乃是依法行政原则的应有之义与体现。这种依法纠错不仅契合逻辑法理，同时也符合普遍事理。
