全球治理知识体系的危机与重建

       中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：0257-0246(2021)12-0176-16

       新冠肺炎疫情对整个世界产生了重大而深远的影响，应对新冠肺炎疫情过程中暴露出来的严重问题凸显了全球公共卫生治理的脆弱性。随着疫情蔓延，不仅广大发展中国家深受其害，就连欧美发达国家也显得不堪一击。疫情引发的种种次生灾害如经济衰退、社会停摆、权力扩张甚至地缘政治回归等，更令人对全球治理的未来感到忧心。面对疫情冲击，整个国际社会非但没有形成“抗疫统一战线”，反而陷入了相互责怪和彼此“甩锅”的局面，以至于有人惊呼全球化逆转和世界秩序坍塌。不难看出，新冠肺炎疫情令全球治理陷入困境，一些国家的退群、废约、筑墙、排外、内顾等趋势日益明显，一些国家热衷于拼凑各种选择性的国家集团和俱乐部，“民主国家联盟”“供应链联盟”“价值观联盟”等形形色色联盟不断涌现，对以联合国为中心的全球治理体系形成巨大挑战，全球治理重新面临历史的十字路口，以西方视角为主导的全球治理理论面临着解释力的危机。因此，如何在真正全球视野中重新解释全球治理，摆脱西方知识体系主导的全球治理理论的意识形态窠臼，建立基于真正全球意义之上的全球治理新知识体系，成为当下和今后较长一段时期内全球治理研究的重大理论课题。

       一、重新厘定全球治理的内涵

       “治理”概念源自西方。在英语中，治理(Governance)起源于拉丁文和古希腊语中的“掌舵”，原意是控制、引导和操纵，经常与政府(Government)一词混用，主要用于描述与国家公共事务相关的宪法和法律的执行问题。“治理”真正被重视开始于16世纪。为了拓展海外殖民地，争夺大西洋海上霸权，欧洲列强爆发了连绵不断的战争。针对战争带来的巨大破坏，荷兰法学家雨果·格劳秀斯(Hugo Grotius)和塞缪尔·普芬道夫(Samuel Pufendorf)重新界定古罗马关于民族权利的概念，力图制定一部足以约束列强行为的国际法规范。但是，在信奉“丛林法则”的近代殖民开拓时期，主导国际关系和国际秩序的仍是国家权力，基本法则是强权即真理，两位学者在此种时代背景下所做的一切只能是徒劳。

       现代意义的治理概念最早出现于20世纪80年代。1989年，世界银行(World Bank)讨论撒哈拉以南非洲的发展问题，认为这些地区的发展之所以问题重重，最重要的原因是治理危机，主张应该加强国际组织和非政府组织对公共事务的参与，实现自下而上的“没有政府的治理”。冷战结束后，随着经济全球化进程的加快，全球治理问题日益引起国际社会关注，有关全球治理的研究在世界各国逐渐兴起。①但是，关于全球治理的内涵，不仅社会上众说纷纭，学术界至今亦存在很大争论，对全球治理的概念表述常见的有“全球治理”“世界治理”“国际治理”“国际秩序的治理”“没有政府的治理”“全球秩序的治理”等，概念的多样化足以体现全球治理研究方面的混乱程度。

       从严格的学术意义上来说，一个学术范畴的引入必然意味着在学理上抽象了某一类客观事实，这一客观现象作为一种前所未有的新颖事实在社会生活中持续地发挥作用。②“全球治理”由德意志联邦共和国前总理维利·勃兰特(Willy Brandt)在20世纪90年代初提出和倡导，他与瑞典前首相卡尔森(Gsta Ingvar Carlsson)等28位国际知名人士于1992年在联合国发起成立了全球治理委员会，并于1995年发表《天涯成比邻》报告。在该报告中，治理指的是个人、各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的综合，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程，其具有四个特征：一是治理不是一套规则和一种活动，而是一个过程；二是治理过程的基础是协调，而非控制；三是治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；四是治理是持续互动而非一种正式制度。基于上述特征，全球治理最终被界定为“各种各样的个人、团体——公共的或者私人的——处理其公共事务的综合，通过这一过程，各种互相冲突和不同利益得到调和并采取合作行动。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种经人们同意或者符合其利益的非正式制度安排”③。全球治理委员会从互动过程角度界定的全球治理，涵盖众多行动体的共同参与，以及各种非制度性的协调行动，更加注重各行为体间的利益协调和合作达成的过程，因而内容极为庞杂。

       2007年，联合国开发计划署发表《治理指数：使用手册》，进一步明确了治理的定义，提出治理是一套价值、政策和制度的系统，是一个社会通过自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识以及采取行动的过程。治理由制度和过程组成，公民和群体可以通过这些制度和过程表达自身利益，减少彼此间分歧，履行合法权利和义务。然而，这个定义依然比较烦琐，无法简明概括治理的内涵，在边界上也不十分清晰。

       美国学者詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)和德国学者恩斯特·奥托·泽姆(Emst-Otto Czempie)提出了一种机制主义的治理观，将全球治理界定为一系列活动领域中的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。换言之，全球治理是一套没有公共权威的管理人类活动的行之有效的机制。④治理与政府统治有着重大区别。治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的活动，治理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制。全球治理可以设想为“包括通过控制行为来追求目标以产生跨国影响的各类人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统”⑤。另一位美国知名学者奥兰·扬(Oran R.Young)认为，治理体系是不同集团的成员就共同关心的问题制定集体选择的特别机制，这种机制具有多种形式，包括传统的部落组织模式、中世纪欧洲的治理机构模式、现代主权国家机制模式以及全球社会、政治和经济组织的雏形结构模式。⑥显然，在奥兰·扬看来，全球治理是历史的产物，且含义极为广泛，涵盖了自古至今的不同治理模式，未来的全球治理模式不过是以往治理模式的变迁而已。不过，奥兰·扬的定义过于偏重制度，而对不同制度之间的关系、国家与国际制度的关系、调节国际制度中的利害冲突等问题没有予以充分强调和说明。