[中图分类号]D81 [文献标识码]A [文章编号]0452 8832(2021)5期0055-18 全球治理在冷战之后成为世界政治的重要内容，并且形成了霸权秩序之下垂直治理的基本模式，在国际体系顶层建立国际制度，自上而下地全面管理世界事务和应对全球性问题。近年来，霸权秩序日渐衰退，全球治理的垂直模式越来越表现出不适应和不充分的特征，治理赤字不断积累攀升。新冠肺炎疫情的全球性暴发就是治理失灵的典型例证。当全球发生严重的公共卫生安全危机、急需有效治理时，治理明显缺位，致使新冠肺炎疫情仍在全球肆虐。 全球化依然会向前发展，并不会因反全球化思潮或行为而发生根本逆转。而霸权秩序式微，则会引入一个多元世界的时代：治理赤字累积和治理失灵现象的叠加，也会使全球治理的动力和形态发生变化。其中一个重要的变化就是全球治理从霸权秩序下的垂直模式走向扁平，亦即在全球层面治理继续存在的情况下，地区、次地区、小多边形式等，都会成为治理的新动力和新形态，各问题领域的治理也会出现权力下移态势，不同国家和非国家行为体会承担或共同承担问题领域治理的领导角色，以应对不同的跨国性挑战。简言之，全球治理趋向扁平。 一、霸权秩序与全球治理的垂直模式 霸权秩序是指一个实力超强的国家主导世界事务，发挥国际体系和国际社会的治理功能。霸权国凭借超强的物质性和理念性权力，维持体系秩序及其运转。根据约翰·伊肯伯里(John Ikenberry)的阐释，霸权秩序至少要具备三个特点：一是以霸权国权力为主导的等级国际体制，二是以霸权国理念为原则的国际规则、规范和治理机制，三是霸权国为国际社会提供维持秩序所必需的公共产品。一些美国学者认为，20世纪是美国霸权秩序的世纪，在世界范围内建立了以美国国家实力为支撑、以自由主义理念为旗帜、以国际制度为机制的世界秩序。这一秩序被称为“美国霸权秩序”(American hegemonic order)。“美国治下和平”(Pax Americana)、“美国领导的自由霸权秩序”(America-led liberal hegemonic order)等表述也是同样的意思。① 实际上，真正的美国霸权是从冷战之后开始的，全球霸权秩序也在这一时期建立起来，亦即所谓世界“单极时刻”。②无论是在一战之后，还是在整个冷战期间，美国的权势存在都是有限的。③一战之后，威尔逊总统和一些政治精英已经有了走向世界的意识，但当时的美国在国际国内都无法获得主导世界的合法性权力，因此对于整个世界的治理自然无从说起。二战之后，美国凭借实力走向全球，④但其影响所及仍限于西半球，苏联控制的地区无论在实力和主导理念方面，都是美国力不能及的外域，因此，当时美国实施的只能是“半球治理”。冷战之后，美国成为世界上唯一的超级大国，新自由主义理念成为世界秩序的“元叙事”，这时的美国霸权秩序才成为真正意义上的世界性秩序。⑤ 虽然美国霸权秩序在冷战后开始显现，但美国精英从一战之后就开始了对全球秩序的思考。1898年美西战争时，美国已经是世界上物质性综合实力最强的国家，其在与欧洲强国的战争中取得胜利，标志美国作为国家走向世界的可能和美国政治精英走出美洲的意愿。一战结束之际，以威尔逊为代表的美国精英提出了建立国际联盟的世界性组织，声称要以国际组织和国际制度代替实力均衡，维护世界和平，建立持久秩序。⑥但由于当时美国国内孤立主义思想占据主导地位，国际联盟在处理涉及权力和权利的重大国际问题上，以乌托邦式的理想主义对待国际体系中的现实主义主流和国家之间的权力政治行为，⑦因而导致了国联在治理问题上的失灵乃至最后的解体。 二战使美国的力量空前强大。在战争期间，以罗斯福总统为代表的美国政治精英依然从整个世界视角考虑治理问题，提出了建立联合国的计划，并且不惜在一些重要问题上向苏联妥协，换取其对联合国设想的支持。联合国在建立理念和原则上，一方面继承了威尔逊的国联设想，另一方面也吸取了国联失败的教训，重点考虑大国的权力和权利问题，最终成立了以安理会为核心机构的联合国，同时成立了联合国大会、经济及社会理事会、国际法院、秘书处等机构，进而建立了包括国际货币基金组织、世界银行、关税与贸易总协定等专门机构，全面管理世界事务。 无论在具体实施中效果如何，美国政治精英思考的国际秩序从开始就是一种世界性秩序，这种秩序中的治理更多地表现为一种垂直模式。所谓垂直模式，是指一种自上而下的管理模式。无论在哪一个领域，都以全球层面治理体系为基本依据。⑧这里所说的治理体系，至少包含了三方面内容：即霸权国治理思想、制度性权力和物质性实力。治理思想是治理模式的核心，所有具体的制度和组织形态都是依据治理思想而设计的。制度性权力是霸权治理的直接能力，指霸权国在制度条件下主导决策的能力，包含框定问题、设置议程、实施执行等具体内容。⑨物质性实力则是保证霸权秩序的基础，也是前两个要素得以发挥功能的支撑。思想、制度和实力构成了垂直治理模式不可或缺的三要素，无论是哪一个要素的缺位，都会直接影响霸权秩序的稳定和有效性。 以世界经济治理为例，二战之后世界经济领域的治理是比较典型的垂直治理。首先，世界经济治理的主导理念是自由主义思想，这是美国的主流经济思想。其次，世界经济的主导性制度和组织形态反映了霸权国的制度性权力，国际货币基金组织(IMF)、世界银行(World Bank)和世界贸易组织(WTO，前身为关税贸易总协定GATT)这三个重要国际经济组织的建立，标志着世界经济领域垂直治理体制的确立。在框定问题、设置议程和实施决策方面，美国的主导性可以通过在这些组织的表决权反映出来。最后，二战之后，美国主导的经济秩序没有实现全球性覆盖(主要是因为苏联没有加入美国领导的世界经济体系，且成立了一个并行的经济组织“经互会”与美对抗)，但美国实力所及之处就是这一体系的运作范畴，并为冷战后全球经济体系奠定了基础。冷战结束、苏联解体，美苏对抗不复存在，美国的综合实力与国际体系中的任何一个其他大国都有了明显的差距，因而冷战结束也被称为“美国的单极时刻”，世界秩序是“美国治下和平”。“单极时刻”还被引申解读为更加持久的“单极时代”，美国现实主义学者威廉·沃尔夫斯(William Wohlforth)就认为世界进入了稳定的单极秩序。⑩综合而言，这些观点都是以美国的超强实力为论证基础的。世界经济体系在美国综合实力支撑下，向全球范围拓展了自由经济理念，巩固了世界经济治理的核心制度形式和制度规范。
