一、问题的提出 在基层征迁治理过程中，政策的变通“走样”（陈家建等，2013；刘玉照、田青，2009；周雪光、练宏，2011；艾云，2011）是一个较为普遍的现象，为社会高度关注。变通是正式权力非正式运作的重要构成形态（孙立平，2002；王汉生等，2011；吴毅，2007：615）。地方政府在实施征迁之前会制定征迁补偿政策，但在征迁过程中，补偿实践与征迁补偿政策可能发生一定程度的偏离，变通的政策在征迁实践中被生产出来。在实地调查中可以发现，征迁政策变通并非政府的单方行为，民众在征迁过程中的议价和博弈实践构成政策变通的重要影响因素。民众为了提升补偿利益会对既有的征迁政策进行参照借用，而为了应对民众的议价实践，开发区对情理加以借用，两方的实践交互使得政策变通实践得以生产出来。 政府与民众互动过程中政策制度的非正式运作受到了相关学者的关注，总体而言，这些研究展现了基层政府在与民众互动过程中权力运作的非正式面向（O' Brien & Li，1999）。黄宗智（2008）提出“集权的简约治理”用以解释基层社会半正式的治理结构，传统社会县以下区域任用社区提名、正式权力予以认可的不付薪的准官员进行治理，地方性的“权力文化网络”（杜赞奇，2003）是其重要基础。一般而言，这种治理形式大多自行其是，发生控诉和纠纷时正式权力才会介入。这一研究揭示了正式权力在基层社会半正式的治理样态，彰显出一种权力非正式运作的面向，但其对日常的半正式治理结构中正式权力与民众之间的关联涉及较少。另有学者对基层权力与民众间微观层面的互动实践予以关注，以基层政权的收粮为案例对正式权力的非正式运作进行了检视。其指出基层政权在面对民众行使权力时很少运用正式的规则程序，日常生活中的道理、伦理等非正式的因素是经常借助的资源，这构成正式权力运作的一种常态策略（孙立平，2010：159）。 上述研究具有重要的启示意义，但其主要关注基层政权与民众互动中正式权力非正式运作的政府面向，而对民众的实践策略及其在政策变通中的作用关注较少。此外，有学者指出，虽然国家政权建设的进程在不断推进，但基层所依据的传统治理规则并未发生根本性的变化（张静，2018：31），在治理过程中，基层社会规则不确定性的空间不断再生产出来（张静，2003；施芸卿，2019）。这种“惯性”的存续在一定程度上也意味着，正式权力的非正式运作并非仅仅构成一种常态的实践策略，其背后还有着深厚的社会基础和价值基础（陈锋，2012）。因此，揭示政策变通背后的社会结构条件也构成本文的重要指向。 综上，有以下问题尚待解答：民众会运用何种实践策略应对他们认为“不合理”的政策？这种实践策略在政策变通中有何作用？政策变通的运作逻辑及其所需的社会基础和价值基础是什么？笔者以S开发区征迁过程为案例，对民众与基层政权各自的实践策略、政策变通的逻辑及其运作的社会基础和价值基础进行揭示。 二、案例及研究方法 S开发区隶属于X县，距县城2千米。S开发区于1993年设立，下辖熙和、五营、李树、杨树四个行政村，现有人口近60000人，面积约20平方千米。开发区的迅速发展与当地的征迁进程紧密关联，2005年后开发区进入“腾飞阶段”，而这一阶段恰恰是开发区辖区内征迁大规模进行的时期。民众为了获得“合理”的补偿收益对征迁政策进行借用，开发区为了推进征迁工作对情理加以借用。征迁双方的实践策略为政策变通分析提供了较为丰富的案例材料。 个案的质性分析构成本文的主要研究方法，深度访谈是分析材料的主要获取方法。变通完整图景的细致呈现，需要借助个案考察的方式。深度访谈是本文获取研究资料的主要方法，这一方法能够较为有效地揭示行为者对征迁问题的深层认知。笔者自2017年就对S开发区进行追踪调查，持续至今，每年的1—2月、7—8月是调查开展的主要时间段。本研究的访谈对象包括负责征迁工作的开发区领导、作为征迁政策具体执行者的村干部和普通民众。文中所使用的分析资料主要收集于2005—2017年开发区征迁进程高歌猛进的时期，这一时期民众的制度借用和开发区的情理借用策略较为清晰地展现了政策变通的逻辑样态。 三、民众的制度借用与利益表达 民众参照既有政策审视自身不足并进行弥补的行为构成对制度资源的借用。科层制下的政策制度构成政府行为的规范依据（韦伯，2009：323-326），在民众认为征迁补偿政策不合“情理”（滋贺秀三，1988；曹正汉、史晋川，2008）的情况下，他们会参照既有的政策标准进行相应“补足”。这种利益表达策略力图实现文化心理上的平衡（吕程平，2015）和补偿利益上的提升。 民众利益诉求的表达受到情理的约束和适度原则的导引。但少数想获取超额补偿利益的人并不会遵从情理和适度原则，他们会“无理”地对开发区“漫天要价”。基层权力考虑到给少数人超额补偿有损情理观照下的正义认知，且可能引发配合征迁的大部分人的不满，给基层治理带来不稳定，并可能产生不良示范，不会轻易同意这种要求。此外，这种无理行为并不会得到民众的支持，这为强制征迁、“剩下不管”等的实施奠定了民情基础。
