一、问题的提出 1999年1月，中国启动“政府上网工程”，中央及各地方政府纷纷掀起电子政务（e-government）建设热潮，并赋予其优化组织运行和改善公共服务的双向功能。前者包括实现办公自动化、重塑工作流程、改造组织结构等，我们称之为电子政务的内向功能；后者包括提供一站式服务、搭建开放式政务平台、实现政务应用双向互动等，我们称之为电子政务的外向功能。 与此同时，相关问题进入学者视野并引起广泛讨论。通过梳理现有文献，我们发现学界就电子政务可以改善公共服务供给这一点基本达成共识，而针对其是否能够优化组织运行则存在争议。正如巴雷指出，在多年以来的研究中，关于信息技术影响组织的经验证据大多含混不清甚至相互矛盾（Barley，1986）。有的认为可以，如希克斯主张，现代信息技术有可能对传统的科层制组织结构产生重大挑战，使组织更趋于扁平化和无缝化（Heeks，1999）；有的则认为不行，如库恩指出，系统和结构会抵制变化，依托新技术革命而带来组织革命的美好前景可能不会实现（Mounier-Kuhn，1994）；有的甚至发现未曾设想过的“副作用”，如马吉茨指出，信息技术会进一步加大政府内部的分割，形成“信息孤岛”并阻碍政策执行（Margetts，1999）。 理论上讲，政府组织内部运转良好是其高效、可持续履行外部公共服务职能的基础和前提，那么应该如何理解上述争议？具体而言，就学界普遍认可的电子政务外向功能彰显而论，电子政务的内向功能在其中发挥的作用到底是助力（意味着外向功能确已从中获益）、掣肘（意味着外向功能本可以更强），抑或无作用？这个疑惑反映出，电子政务的实施对于组织运行的影响尚待进一步探究。为此，本文通过开展案例研究，对电子政务在某科层制组织中的建设与应用做历时性考察，尝试对其内向功能做出评估，为上述疑惑提供一种解释，也为相关争议提供新的证据。需要说明的是，在实践中，电子政务概念的内涵不断丰富、外延不断拓展，本文仅关注电子政务之内向功能，主要考察办公电子化对组织内部运行的影响。 二、理论探讨与框架建构 （一）理论探讨 1.制度与组织运行：新制度主义理论视角 （1）组织实际运行与正式制度相分离。新制度经济学派主张，组织是为达成目标而设计的理性工具。组织运行主要遵循一种效率导向的逻辑（科斯，2009：39）。那么，具有不同使命与目标的组织理应形成不同的结构和制度，以最大效率地履行使命、实现目标。然而，事实却是各类组织在结构上趋同。针对这一吊诡现象，组织社会学的新制度学派做出解释：组织不仅是技术需要的产物，而且受到法律法规、文化期待、社会规范、思想观念等人们视作理所当然的制度环境的制约和规范（Meyer & Rowan，1977）。所以处于同一制度域、受到相同外部制度因素影响的组织结构会趋于一致（Hawley，1968）。 基于此，对于组织而言，其所面对的是两种不同的环境：技术环境和制度环境。前者的影响体现为，令组织内部结构和运行程序满足效率要求；后者的影响体现为，令组织的正式制度（设定）满足合法性要求，即采用在制度环境中已被广泛接受的形式和做法。在这种情况下，合法性逻辑和效率逻辑会发生冲突，对制度环境的适应常常与组织内部生产过程争夺资源（周雪光，2016：73）。所以组织的一个重要对策就是将日常运作和正式结构分离开来——并不会真正遵循那些为了应付制度环境而采纳的规章制度（Meyer & Rowan，1977）。这意味着，组织虽然是制度环境的产物，但并不是制度环境的“囚徒”，它会以创造性的方式做出应对（DiMaggio，1988）。 （2）非正式制度对正式制度的替代。制度的基本作用是对组织内成员的决策与行为加以约束和引导，令其具备稳定性、持续性与可预测性。新制度经济学派提出，制度包括正式规则、非正式规则以及规则实施的形式与有效性（诺斯，2008）。根据前述观点，趋同的正式制度是组织适应社会环境的产物。但由于组织目标、组织设计和激励机制等（正式）制度安排常常存在冲突（March & Simon，1958），组织内部通常留有“变通”的机会和空间——当行动者在组织运行过程中的“变通”尝试得到彼此认可并逐渐形成稳定的行动规范，便形成了非正式规则。非正式规则一旦形成，便具有与正式规则相同的功能，会对行动者形成约束和引导（吉登斯，1998）。 正式制度与非正式制度既相互促进，也相互制约或破坏，非正式制度还会对正式制度进行替代或转化（Helmke & Levitsky，2004）：当一个组织的正式制度与组织成员的偏好与利益相一致时，正式制度和非正式制度将会紧密结合，非正式制度成为正式制度的补充；当一个组织的正式制度与组织成员的偏好和利益发生分歧时，正式制度和非正式制度就会分离，非正式制度成为正式制度的替代（豪尔等，2003）。因此，我们可以认为，组织实际运行与正式制度相分离，指的就是非正式制度的形成以及它对于正式制度的替代。 2.电子政务在中国官僚制组织中的应用逻辑 （l）信息技术对正式制度的“刚性化”塑造。简·芳汀创造了被执行的技术（enacted technology）这一新概念，强调用户对技术的理解以及技术在特殊情境中的设计和使用（芳汀，2010：8-9）。她意在说明信息技术与制造技术或生产技术相比，灵活开放得多，更容易被拆分，而且允许无限次设计和使用，所以需要考察它在执行过程中被嵌入了怎样的制度“思维”和组织“印记”。
