撤回行政许可的乱象及法律规制　　

      撤回行政许可是指在行政许可的有效期间内，行政机关依职权做出否定行政许可效力的决定，使该行政许可向后失去法律效力。撤回行政许可是行政机关对相对人合法既得利益的剥夺，不仅关系到信赖利益与公共利益的博弈问题，还切实关系到行政相对人的合法财产权问题。《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《许可法》)第8条被称为撤回行政许可行为的黄金法则，明确了撤回行政许可的法定事由、补偿原则等，但现有规定操作性较低，何为“公共利益”，谁来行使撤回权，怎样行使撤回权这些问题在实践中均未形成统一的适用标准。因此，必须在考察撤回行政许可实践现状的基础上，进一步从理论、制度、实践三个方面分析产生乱象的原因，通过法律解释与制度构建对撤回权的行使进行规制。

      本文以“中国裁判文书网”为检索工具，共整理出有效案例121个。《许可法》第8条的措辞为“撤回已经生效的行政许可”，为便于表述，实践中大都简化为“撤回行政许可”，比如《撤回行政许可告知书》，但仍然存在诸如“行政许可撤回”之类的表述方式。因此本文采取了以“撤回行政许可”与“行政许可撤回”为关键词交叉检索的方式。具体检索与筛查过程如下：以“行政案件”为检索范围，以“全文”中包含“行政许可撤回”为检索条件，共检索到72份裁判文书。72份文书中不涉及撤回行政许可，或法院判定不属于行政许可撤回的一审、二审判决、裁定有28份，①法院判定不属于撤回行政许可行为的原因主要包含“属于到期未进行备案的行政管理行为”“注销许可证的程序性行为”“未年审，属于无效许可证”“违法违规的强制拆除行为”等；一审判决因上诉未生效的有10份；原告当事人不同，行政行为、裁判文书内容相同的有9份。筛选后的有效案例剩余25份。以“行政案件”为检索范围，以“全文”中包含“撤回行政许可”为检索条件，共检索到365份裁判文书。365份文书中与前述72份重复的有24个；不涉及撤回行政许可，或法院判定不属于撤回行政许可的一审、二审判决、裁定有113份，法院判定不属于撤回行政许可的原因与前述72份的原因大致相同，比如“许可证到期未获延续，失去合法性基础”，“系行政处罚，并非对合法行政许可的撤回”，等等；一审判决因上诉未生效的有27份；不同当事人，同一行政行为、同一判决书、裁定书内容的有36份；原告通化市顺达汽车出租有限责任公司及公司职员，被告通化市客运管理处，以及不同第三人系列案件有69个。筛选后有效案例剩余96个。两个检索条件下的有效案例之和为121个。

      一、撤回行政许可行为的现状审视

      撤回行政许可是政府对市场进行规范与管理，以期达到公共行政目标的重要手段。通过考察可以发现，行政机关在做出撤回行政许可行为时存在说理模糊、多头执法、正当程序缺失、补偿不到位等问题，须从撤回条件、主体、程序三个方面进行全过程、多方位的审视。

      (一)撤回行政许可的条件

      《许可法》第8条规定了变更或者撤回行政许可的适用原则，即基于“公共利益”，在法律状态发生变化——行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者事实状态发生变化——准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，两种法定事由下行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。②通过对所整理案例的分析，行政机关撤回行政许可的理由分布如表1所示。

      

      如表1所示，撤回行政许可主要是以事实状态发生变化为理由：一方面，撤回行政许可最主要的原因是“贯彻落实中央的政策、文件”，所占比例为55.4%。其具体表现方式为：行政机关通过发布行政规范性文件，对已获得行政许可的相对人产生影响，致使被许可人的生产经营活动不能继续。比如在湖南立发釉彩科技有限公司诉湘潭市人民政府、湘潭市岳塘区人民政府行政补偿案中，为了贯彻国家发改委、环境保护部印发的《湘江流域重金属污染治理实施方案的通知》的精神，湘潭市政府发布《关于实施竹埠港地区化工企业整体退出的通告》，导致立发釉彩科技有限公司强制关闭，从而使其失去了生产经营的条件。③另一方面，以地方政府、行政机关基于行政管理的需要对本地区实施的行政管理措施为由的撤回行政许可，所占比例为29.8%。这又分为为了实施本地区新的行政规划与新的重大改革，比如新的城市规划方案、新的建设用地规划、路桥收费制度改革、养殖政策改革等，使相对人无法继续从事行政许可所赋予的特定法律活动。

      “为了公共利益”无一例外地出现在行政机关的答辩理由之中，并且《许可法》第8条规定的两种法定事由被等同于公共利益。城市建设发展需要、棚户区项目改造、产业结构改革、水源保护、生态环境保护、污染治理与综合利用、道路工程建设需要等在案例中均被直接视为公共利益。比如在周秋华诉唐山市人民政府交通运输行政许可案中，公共利益被认定为“改善市中心区客运交通秩序和市容环境，保障市民交通出行安全”，而无论是行政机关答辩理由还是法院的裁判理由，都缺乏对法定事由的说明。在裁判结果中更是将撤回行政许可的条件直接表述为“为了公共利益的需要，行政机关可以依法撤回已经生效的行政许可，依法补偿由此给公民造成的财产损失”，即直接将公共利益作为撤回行政许可的充要条件。④公共利益与客观情况变化的判断并不属于同一层次的问题，公共利益的判断是一种价值判断，而客观情况变化属于事实判断。在判断是否需要撤回行政许可时，应先进行事实判断，在既有事实符合法定撤回理由时，再就是否符合公共利益的不特定、大多数等标准进行衡量。