[中图分类号]D813 [文献标识码]A [文章编号]1006-9550(2021)10-0029-23 2019年3月，世界卫生组织(世卫组织)总干事谭德赛(Tedros Adhanom Ghebreyesus)发表了题为《锐意变革，发挥积极影响》的改革宣言，发起了该组织“历史上最广泛的改革”，表示“我们今天公布的变革计划远不止建立新的结构，而是改变全组织的基因(DNA)”。①区域分权化(decentralized)的治理制度安排是世卫组织最显性的基因。②可以说，谭德赛发起此轮改革的重点就是改变世卫组织的区域化治理结构。世卫组织区域分权化结构安排造成了总部和区域办公室之间的政策折冲和功能重叠，被认为是一种病态的碎片化(fragmentation)③和造成世卫组织全球卫生治理效率低下的重要原因。世卫组织创立以来，有关该组织区域治理结构的分权化与集权化之争一直存在。2014年非洲暴发的埃博拉疫情充分暴露出世卫组织在紧急状态下无法统一指挥的弊端，也体现出该组织区域化治理结构对其治理效率的拖累。区域化治理结构改革问题由此再次上升为该组织治理改革的重要议程。2016年，时任世卫组织总干事陈冯富珍开展了一系列改革，试图建立起总部在紧急情况下的最高权威，但权力的集中仅限于突发事件发生时。④2017年继任的谭德赛希望进一步加强总部与区域协调，但迄今为止改革没有取得任何实质性进展。在谭德赛第一届任期即将结束的背景下，他所宣称的改革仍未显现成功的曙光。事实上他也并非区域化治理结构改革的首倡者，世卫组织经历过多次治理结构改革，但这些改革非但没有加强总部的集权，反而不断固化分权化的治理结构。世卫组织为何会形成区域分权化的治理结构？哪些因素导致这种治理结构不但没有弱化，反而不断加强？从历史制度主义的理论视角分析这些问题，有助于增进对于世卫组织区域制度发展机理以及国际组织制度形成和发展的影响因素的理解。 一 区域化治理结构与世卫组织的治理困境 组织行为理论认为组织结构会影响组织结果。⑤国际组织之所以出现功能失调，一个重要原因就是该组织自身治理结构出现了问题。⑥作为第二次世界大战后成立的以功能主义为导向的联合国专门机构，世卫组织治理结构的突出特色是其分权化的区域治理结构。世卫组织在全球卫生治理中发挥了重要作用，如通过制定《烟草控制框架公约》以及修改并实施《国际卫生条例(2005)》等国际卫生规范促进了全球卫生治理。世卫组织在20世纪80年代初成功地在全世界范围内根除了天花病毒，见证了自成立以来的高光时刻。但自此以后世卫组织的声誉开始下滑。进入20世纪90年代，要求世卫组织改革的声音愈发强烈。有关世卫组织改革的讨论有三个高峰期：第一个高峰期出现在20世纪90年代初，彼时世卫组织管理混乱，全球卫生治理领导力不足，各方呼吁世卫组织改革：第二个高峰期在20世纪90年代末21世纪初，有关世卫组织改革的讨论主要集中于格罗·布伦特兰(Gro Harlem Brundtland)的“一个世卫组织(One WHO)”改革措施及其成效；第三个高峰期则为2014年埃博拉疫情之后，世卫组织应急能力方面的缺陷成为关注的重点。在每一阶段关于世卫组织改革问题的讨论中，其分权化的区域治理结构一直是一个无法回避的话题。 尽管第二次世界大战后成立的世卫组织、联合国教科文组织以及国际劳工组织等国际组织都采用了总部、区域办公室和国家办公室三级治理结构，但世卫组织在总部和区域办公室之间关系方面有别于其他国际组织，呈现出独特的分权化治理结构。同其他联合国专门机构相比，世卫组织的区域办公室在区域人事任命以及预算分配与制定方面享有高度自治权。在人事任命上，世卫组织总部在区域办公室主任和国家办公室负责人的任命方面没有发言权，而联合国粮农组织的区域办公室主任和国家代表则由该组织的总干事来任命；国际劳工组织也采用了集权化的治理结构，总干事能够对各个区域办公室进行管理与协调，掌控区域办公室的人事权，总部在整个治理架构中处于核心地位。在预算制定与监督上，⑦世卫组织采取自下而上的预算规划过程，从国家一级开始确定重点领域，随后由区域委员会对本地区预算进行磋商与协调，并提交执委会决定。世卫组织总部在预算制定中仅扮演执行者角色，总部在区域预算执行方面也并无监督权。而国际劳工局作为国际劳工组织的总部，在规划预算的制定方面享有较大的话语权，采取自上而下的预算规划过程。国际劳工组织的预算过程首先由总干事发布“规划指导信(program guidance letter)”，从而掌握了组织预算的主导权，并监督区域办公室的预算执行情况。总之，在人事任命、预算制定以及区域预算监督等方面，世卫组织都展示出相较于其他联合国专门机构的独特性(见表1)。
世卫组织各区域享有的自主权曾被认为是该组织的灵活性优势，但后来渐渐成了世卫组织充分发挥其全球卫生治理功能的制度障碍。世卫组织独特的区域化治理结构为其带来诸多治理困境，主要体现在三个方面。 第一，区域在人事安排方面的完全自主性损害了世卫组织的一致性，降低了行政效率。所谓分权化，是指“将功能和活动置于体系的区域机构而非全球机构的过程”。⑧世卫组织区域分权化的人事制度安排导致该组织治理结构中权力高度分散，各区域办公室在其自身的人事和优先事项制定上拥有高度自治权。这种官僚结构造成组织难以统一规划优先事项和功能重叠，妨碍政策实施。世卫组织的区域主任由区域选举产生，对区域主任而言，赢得区域国家的好感远比执行总部决定重要得多。世卫组织的区域自治结构成为一项重要的结构性缺陷，导致了世卫组织内部的政治操纵和权力滥用。区域主任的任命是各区域内国家间政治博弈的结果。这种政治博弈使得世卫组织的活动难以聚焦于其科学技术使命，造成世卫组织应对公共卫生危机时技术能力严重不足。
