美国科技战略的变革及前景

       自冷战结束以来，在全球技术竞争的舞台上，美国一直在综合实力上遥遥领先。然而近年来，在以第五代通讯技术(5G)、人工智能和物联网为代表的第四次科技革命中，中国的技术创新发展迅猛，美国的科技领先地位受到前所未有的挑战。对此，美国国务院前高级顾问罗伯特·曼宁称“美国迎来了与中国的斯普特尼克时刻”。①1957年10月，苏联成功发射了世界上第一颗人造卫星“斯普特尼克号”(Sputnik)，极大地震撼了美国政府和民众，使其意识到美国的科技领先地位正受到来自其安全竞争对手苏联的威胁，并深刻地影响了美国此后30年的科技战略。在中美战略竞争的背景下，美国再次迎来“斯普特尼克时刻”，这一比喻代表的不仅是美国的科技领先地位再次受到挑战，迈入了大国技术竞争的时刻，也意味着美国再次迎来了改变其科技战略的历史性时刻。

       特朗普政府上台后，随着国家安全战略的调整，美国的科技战略发生了重要变化。在2017底发布的《国家安全战略》中，美国政府指责中国“窃取美国知识产权”，要求限制中国在敏感技术领域的并购。②此后，美国以“维护国家安全”的名义加强了对中美科技贸易、投资和人员交流的限制，采取对华“脱钩”和“施压”策略，③并加大了政府对多个新兴技术领域的投入。从战略走向上来看，美国从强调技术的商业属性转向了强调技术的安全属性，增强了国家在科技创新中的主导性作用，并加大了政府对市场的干预。这一战略走向与冷战时期美国的科技战略有高度的相似性，是将维护美国的科技领先地位等同于维护美国的国家安全，将科技的发展进行“再安全化”。拜登政府上台后，不仅延续了这一战略走向，还采取了更加全面的刺激性政策来增强美国的科技竞争力。2021年6月，美国参议院高票通过了《2021美国创新与竞争法案》，该法案源自特朗普执政时期提出的《无尽边疆法案》，并在近期整合了《2021战略竞争法案》《2021应对中国挑战法案》等多个涉华技术竞争法案。根据法案主要提议人查尔斯·舒默的描述，这是美国政府“近几十年来对创新与生产作出的一次最大规模的投资”。④具体来看，美国前后两届政府从科技制度、科技政策和科技外交三个方面作出了重大调整。

       (一)改革国家创新体系和强化技术保护制度。战略的调整始于制度，目的是从体系层面为新政策的实施提供保障。美国的国家创新体系是一种存在于政府、私营科技企业、风险投资公司、大学和研究机构等创新主体之间的网络型协作体系，它是美国科技创新发展的生态系统。在中美技术竞争的时代，美国科技战略的“再安全化”不是复制冷战时期国防部门主导的科技发展模式，而是以一种“全政府模式”动员全社会资源来促进技术创新，具体体现为加强联邦政府内部合作、府会合作、军民合作、公私合作等多个方面。

       首先，加强联邦政府内部自上而下的科技决策领导，并通过设立委员会或跨部门机制来加强政府部门间的横向协调。在美国科技决策制度中，总统是最高决策者，白宫科学与技术政策办公室和国家科学与技术委员会分别为最高级别的政策咨询和协调机构。在特朗普政府时期，针对人工智能、量子信息科学等具体的技术领域，这两个机构内部新增设了专门办公室和委员会，负责协调联邦政府内部不同技术部门的科技政策。拜登在正式上任前，任命基因学家埃里克·兰德(Eric Lander)为白宫科学与技术政策办公室主任，并首次将这一职位提升至内阁级，使其能参与更高级别的战略和政策制定过程。这些机构和制度上的调整不仅是为了提高联邦政府内部的科技决策和政策实施效率，还在于提高科技问题的重要性。

       其次，加强联邦政府与国会之间的合作，强化政府对国会的科技报告制度和信息沟通。早在1972年，美国国会内部曾成立过一个技术评估办公室，为国会提供具体技术评估和相关科技政策建议。这一机构在克林顿时期被废除，此后，美国国会的技术评估责任主要由联邦政府的技术官僚部门负责。国会自身技术评估能力的下降不仅限制了议员们对复杂科技问题作出相应决策的能力，还使科技游说集团成为政策建议的主要来源，进而导致联邦政府的科技政策目标与国会的决策能力产生错位。对此，在2020财年的国会预算中，国会投入了400万美元给联邦政府问责局(GAO)，支持其下设的科学、技术评估和分析小组(STAA)为其提供专业的技术评估，而白宫的科技政策办公室和总统科技顾问委员负责监督和协助。2018年8月，国会成立了人工智能国家安全小组，负责向总统和国会提供政策报告和建议，促进人工智能领域的技术创新和教育发展。此外，在多项科技竞争法案中，国会都加强了对联邦政府的监督机制，要求商务部等定期向其作出有关科技政策实施情况的报告。这些报告和监督机制有利于提高国会在科技制定政策过程中的评估能力，使国会的科技资源配置和联邦政府的战略目标相协调，减少立法障碍。

       再次，增强军民合作，促进先进民用技术转化为可应用的军事技术。在美国科技创新的重心从政府专向市场后，私营企业处于技术创新的前沿，其开发的民用技术经常超前于美国国防部采用的军事技术。同时，美国的国防采办过程通常充满了管制壁垒，使得企业特别是小型的初创企业不愿耗费巨大的时间和资源来与国防部门打交道，导致很多先进的民用技术无法转化为军用技术。对此，美国国防部门正在改革其采办制度，简化官僚程序。2015年8月，国防部成立创新小组(DIU)，其总部就设在硅谷，以“其他交易授权”(OTA)这类更加灵活的采办合同与私营企业进行交易。通常来说，完成一个大型的国防采购合同需要几年的时间，而国防创新小组却承诺将这一过程缩减到60～90天。在2015～2019年间，国防部的OTA采办金额从9.5亿美元增长了7倍之多，达到77亿美元，其中大部分资金用于资助小型企业的技术研发。⑤在以国家安全为导向的科技战略中，军事技术创新成为重要的战略目标，美国国防部也随之增强了其在科技创新体制中的作用。