在我国，累犯制度较早产生于刑事法律责任体系之中。对于行政监管体系中能否引入累犯制度这一问题，理论界与实务界均未做出系统性回应。①目前，行政累犯制度在一些监管领域已有零星实践，并发挥了一定监管作用。例如，有学者提出，我国《环境保护法》在确立按照原处罚数额按日连续处罚制度后，违法者“拒不改正违法行为”的情形明显减少，按日连续处罚适用频率不断降低。②尽管如此，由于在国家规范层面缺少关于行政累犯制度的统一规定，实践中还存在着理念共识缺乏、制度设定主体泛化、累犯构成标准缺失、累犯制度适用范围不统一等问题。 在新修订的《行政处罚法》创设具有人文精神的“首违不罚”制度后，如何系统构建行政累犯制度问题进一步凸显。③本文以构建国家统一行政累犯制度为目标导向，立足“首违不罚”制度背景，在学习借鉴刑事累犯制度实践基础上，对行政累犯制度内涵、法律责任体系等基础理论问题进行研究。④ 一、行政累犯制度如何构建：“首违不罚”制度背景下的必然逻辑追问 为进一步增强行政处罚制度体系的系统性与协同性，基于“首违不罚”与行政累犯制度所存在的内在逻辑关联，立法机关应当坚持系统性与整体性法治思维，对“首违不罚”与行政累犯制度进行一体化构建。 1.“首违”标准界定需要考量行政累犯构成因素。对于“首违不罚”制度中的“首违”如何界定，目前并没有统一标准，实践中认识也不统一。⑤例如，有学者认为，“首违”中的“首”有三种理解：一是违法行为发生的首次；二是被行政主体发现的首次；三是被行政主体发现的首次且为违法行为发生的首次，即双重首次。⑥从违法事实、性质、情节和社会危害性等方面进行考量，对“首违”采取不同的界定标准，“首违”的内涵与外延都会有所不同，并进而连锁影响行政累犯界定及具体制度构造。因此，从提升“首违不罚”与行政累犯制度协同性角度考虑，在界定“首违”标准时，应当一并考量行政累犯构成因素。 2.“首违”是否受到处罚影响行政累犯构成。参照刑事累犯构成要件，从主观要素层面分析，出于对违法者主观恶意程度的特别考量，只有在违法者存在“首违”情形且已受到处罚的情况下，其再犯行为才能体现主观抗处罚性特点。根据“首违不罚”制度规定，如果违法者未因“首违”而受到处罚，即使其后续再犯，由于主观上并不具有抗处罚性，也不构成行政累犯。由此可见，“首违不罚”制度在将部分“首违”行为纳入惩戒范围的同时，实质上也一并对行政累犯进行了筛选，连带影响着行政累犯构成。 3.行政累犯法律责任设定以“首违”法律责任为基础。累犯忽视国家对其既往违法行为的否定性评价，再次选择了违法，具有更深的主观恶意。在法律后果方面，累犯实施的违法行为危害程度一般要比“首违”者大，根据过罚相当原则要求，行政累犯需要接受的惩戒应比“首违”者需要接受的惩戒更加严厉。⑦从法律责任设定平衡角度考量，行政累犯法律责任应当以“首违”法律责任为基础来设定，并体现“首违”惩戒基础上的特别法律责任要求。例如，我国《环境保护法》第五十九条第一款确立的按照原处罚数额按日连续处罚制度，就充分体现了“首违”法律责任与行政累犯法律责任之间的基础关联关系。⑧ 4.行政累犯监管辐射影响“首违不罚”制度运行。尽管行政累犯制度属于“首违不罚”制度的“下游”制度，但其运行也辐射影响着“首违不罚”制度实践：一方面，随着行政累犯制度惩戒功能的发挥，其在惩戒行政累犯的同时，也从协同监管角度警示具有违法行为倾向的潜在违法者，威慑潜在违法者主动放弃“首违”动机，推动“首违不罚”制度运行质态进一步优化；另一方面，在统一行政法律责任体系内，“首违”法律责任与行政累犯法律责任之间的内在关联决定了行政累犯法律责任的动态调整也会引发“首违不罚”法律责任的连锁变化。 二、制度内涵如何确定：行政累犯制度构建需要考量的基础要素 基于对我国目前行政累犯制度实践存在问题的梳理，笔者认为，构建统一行政累犯制度，首先需要在准确把握行政累犯生成规律的基础上，科学界定行政累犯制度内涵。 (一)明确行政累犯构成标准：抗规范性抑或抗处罚性 我国刑法规定，已受刑事处罚是刑事一般累犯与特殊累犯的构成要件。抗处罚性是刑事累犯构成的核心要素，如学者所言，刑事累犯构成前提是接受自由刑处罚的经历，体现的是自由刑钝感。设置刑事累犯制度的根本目的在于应对特定类型的行为人人格，而这种人格呈现的是对自由刑感知的迟钝或麻木。⑨参照刑事累犯构成要件，已受惩戒也应当成为行政累犯构成要件。行政累犯已受惩戒既可以是行政惩戒，也可以是刑事惩戒。行政累犯所具有的不同于“首违”者的主观恶意，决定了国家对其主观动机进行特别干预的必要性。行政累犯制度以直接干预行政累犯行为动机为策略安排，通过对行政累犯进行特别惩戒，倒逼行政累犯自律，减少和遏制其再犯行为倾向，推动降低违法行为复发率。例如，《电影产业促进法》第五十六条第二款规定：“因违反本法规定二年内受到二次以上行政处罚，又有依照本法规定应当处罚的违法行为的，从重处罚。”这一立法例中，“二年内受到二次以上行政处罚”的规定就是对行政累犯构成要件的抗处罚性要求。
