行政法学界对于我国尽快制定一部《行政法总则》或《行政法通则》抱有热切期待，尤其是在《民法典》通过以后，这个愿望变得更为现实和诱人，已经达成了初步共识。“制定行政法总则的时机已经成熟。我们有能力借鉴民法总则的立法技术，将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。在行政法总则的指引下进一步制定行政法的分则，最终形成一部体系完整的行政法法典。”①“推进行政法律制度的系统化，可以考虑在适当的时候制定行政法总则，这有助于消除我国行政法律体系中所存在矛盾冲突的状态，建立起良好的行政法律秩序。”②除了对成熟的行政法律理念、原则、制度进行“提取公因式”以外，还应把过去忽略的原则、制度、规范等建构起来。行政法上的善意履职原则就是这样一项重要原则，它涉及法律实施的主观方面，关乎行政法律制度的实施成效，对法治政府、法治社会、法治国家一体建设影响甚巨。③善意履职原则的基本内涵是：行政机关及其公职人员在行使职权、履行职责和执行法律的过程中，应当忠实、公平、妥当、适切、真诚地对待当事人，善意地做好本职工作。 一、善意履职的缘起和语境设定 传统行政法基本原则对行政活动的内部工作机制和公职人员的主观心理状态有所忽视，导致法律实施效果不彰。为了弥补这个重大缺陷，善意履职原则应运而生。 (一)善意履职的缘起 行政机关依照法定职权、职责和程序，通过适用法律，直至作出行政行为的动态过程，反映出法律从静态规范嬗变为行政行为的运作机理。此过程中，多种行政法要素在特定法律环境中相互作用、相互影响，生成了行政行为这种“产品”，此即“行政行为作成机制”。④德国1976年《联邦行政程序法》明确将行政行为的作成过程作为行政程序法规范的对象，我国台湾地区借鉴了该理论和立法思路，进一步将作成行政行为的相关主体性因素纳入行政程序法规制的范畴。⑤从要件角度看，行政行为合法性要件一般包括主体、权限、内容、程序、法律适用等，行政机关及其公职人员等主体性因素及其职业伦理表现往往被归入主体要件部分，现行法律对主体要件的关注基本上都指向了行政主体的职权、职责等客观领域，对公职人员的主观状态普遍没有给予足够重视，在行政程序法尚未法典化的中国大陆尤其如此。⑥然而，法律实施中行政机关和公职人员的主观状态，以及角色与功能的契合度等职业伦理问题，会对行政活动的效果和品质产生直接影响，但尚未受到行政组织法、程序法的足够重视。传统的合法性、合理性、正当程序等原则，主要着眼于特定行政行为，对其要件进行规范。这固然会提升行政处罚等类型化行政行为的规范化水平，但也会使行政指导、行政决策等行政活动的主体性因素和职业伦理表现被忽视，从而导致行政行为作成机制中的关键要素无法得到有效规制。 从过程来看，下列三项内容对法律实施效果影响显著：①行政机关实际采取了哪些法律动作；②反映行政机关主观状态和行政活动作成机制的内部工作机制和流程；③相关公职人员的主观心理状态。很显然，后二者对前者有着实质性影响。传统行政法基本原则所关注的主要是实际存在的法律动作。虽然合理性原则部分触及对执法者主观心理状态的考察，但总归不以其为核心关切。至于行政机关的内部工作机制和流程，则完全不是其关注重点，因此，确立善意履职原则变得重要而迫切。随着公法私法界限日渐模糊，私法上的诚信原则及其精神价值逐渐被导入公法领域，对行政机关具有规范价值，《行政许可法》上信赖保护原则就是明证。但诚信原则所规范的目标还包括相对人的行为。这与善意履职原则仅仅指向并规范行政机关的行政活动，有着本质的差别。 (二)善意履职的语境设定 与传统行政法基本原则相比，善意履职原则是审视和评价行政活动的一个特殊维度和标准，但因涉及主观方面、内部事项或行政伦理事项，而尚未纳入司法审查。随着对行政活动品质的日益重视，人们对善意履职的关注度和期望值也与日俱增。善意履职原则所关注的行政机关内部工作流程和相关公职人员的主观状态，正是传统行政法基本原则所忽略的。 1.内涵厘定：与合法性、合理性原则的差异 善意履职原则与合法性原则内涵区别明显，与合理性原则的内涵稍有重叠，但仍有明显差异。虽然合理性原则涵盖公平、公正，其中亦包含有对“善意”的要求，与善意履职稍有竞合，但“此善意”与“彼善意”还是存在明显不同。一是“公平、公正”要求的“善意”，在合理性原则中居于次要的地位，甚至是合理性原则下位概念中的次要、从属性内容，换言之，“善意”这种主观要素并非合理性原则的核心关切和重要关注。而善意履职中的“善意”，则是该原则的核心概念和关键内容。对行政主体主观状态的关注，正是善意履职原则的制度价值之所在。二是两种“善意”在内涵方面存在较大不同，表现在内涵阈值、内容指向、法律适用、法律后果等方面，在正向界定和反向型构两部分进行集中阐释，此处不赘。从考察评价角度看，行政机关主观状态和职业伦理不应放在合法性原则中主体性要件下。善意履职原则是区别于合法性、合理性原则的一项新兴原则，对其评价方式、标准、内容、路径、方法等，与前者有明显差异，并不是合法性、合理性原则中的“主观方面和主体要件”，目的亦不是评价行为的合法性。善意履职原则所关注的主体性要素，指的是行政机关和人员的主观状态(意愿、心态、心理、实际作风等)、行政行为作成机制、行政内部规则等，不同于行政伦理，但包含有伦理表现，与拟议中“行政伦理法”的适用范围有少量竞合之处。善意履职原则的主要目标不是评价“是否合法、合理”，而是转向境界更高的“是否良善”，是对合法性、合理性评价原则的补充和升级，是全面依法治国和国家治理现代化背景下，全方位提升行政活动品质的新型原则。
