一、引言 在中国宪制框架下作为权力弹性机制的全国人大兜底职权，即《宪法》第62条第16项“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，是中国宪法应对新权力的最重要机制。在坚持依宪治国、人大依法行权背景下，①宪法如何应对新权力问题的意义更加凸显。实际上，该机制还隐含全国人大常委会兜底职权，即《宪法》第67条第22项“全国人民代表大会授予的其他职权”。不过具有全国人大常设机关的宪法地位，除了明示授权，全国人大常委会可以基于全国人大默示授权而直接行使其兜底职权。因此，本文使用的“全国人大兜底职权”概念，往往蕴含其常委会兜底职权(例外情况另作说明)。恰恰是由于全国人大兜底职权规定属于弹性权力条款，导致确证某一权力事项是否属于该类权力，就成为一个理论难题。特别是在国家和社会急剧转型的时代，新权力问题层出不穷，谁又会对这个议题不心动呢? 梳理既往研究，有论者视全国人大兜底职权条款赋予全国人大完全决定自身权限范围的资格与能力。②该论的规范依据实际上应当是现行宪法之前的历部宪法所规定的全国人大兜底职权条款——“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”。1982年宪法对此兜底条款的修正具有宪制性意义，它一改全国人大“认为应当”的自主赋权模式。撇开前论，当前学界对此有三种研究进路： 第一种是作为实体主义进路的“剩余重大事项决定权”，它将全国人大兜底职权归入重大事项决定权的范畴加以理解。③有论者提出以现行宪法法律为依据的列举法和排除法，并辅之以全局性、根本性和长远性等原则；④有论者针对剩余重大事项提出以“合宪原则”进行理论推导。⑤这些思考富有启发，但将全国人大兜底职权完全等同于剩余重大事项决定权，遮蔽了全国人大兜底职权的丰富蕴含，且实体主义进路永远无法列举全部兜底职权。第二种是作为程序主义进路的“遵守宪法法律”，顾名思义就是指全国人大行使兜底职权，应当遵守宪法法律的规定。⑥全国人大行权自然应当遵守宪法法律，该论本质上是将兜底职权的确证交由立法的民主审议程序，这将所遭逢的问题做了简化处理。第三种是作为解释主义进路的“宪法解释学建构”，从规范概念把握最高国家权力机关，以判断全国人大的权限，或从功能主义思路解释全国人大兜底职权规范的含义。⑦解释主义进路是富有前景的，只是当前思考尚留停于一般原理层次，尚缺可操作性的方法论支撑。 基于以往研究的得失权衡，本文汲取解释主义进路的有益成果，从宪法法律方法的视角，并结合全国人大兜底职权的行权实践，⑧致力于为其证立提供一套论证方案。 二、全国人大兜底职权规范的三重结构 现行宪法上全国人大兜底职权的规范表达，无疑较之前的宪法规范更加“保守”“谦逊”了。围绕1982年修宪者针对国家机关权力配置的意见，可以管中窥豹地略见修正此条款的动因。宪法修改草案的报告说明道：“全国人大、国家主席和其他国家机关都在他们各自的职权范围内进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，也可以使国家的各项工作有效地进行。”⑨秉承国家机关之间权力的合理分工论，就无法支持全国人大作为全权机关。相较于此前宪法的巨大变动，1982年全国人大兜底职权条款的微调，似乎仅在其中扮演了微不足道的角色。但结合修宪者的论述，该条款修正背后所体现的国家权力观，能够表明修宪者已经意识到全国人大职权规范化问题。全国人大兜底职权条款的阐释应置于此修宪情境之中展开。 宪法规范是宪法条款所承载的规范性意义，而构成要件和法效果两要素构成一个完整宪法规范。据此，全国人大兜底职权条款系构成要件，而“全国人大行使的职权”则为法效果。在作为构成要件的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”中的“应当”是规范性语句的关键词，它是对适用者判断标准的明确。构成要件中的“其他职权”是相对于《宪法》第62条前15项而言，同时排除了宪法明确赋予其他宪法机关的职权。而在剩余的权力空间结构中，“其他职权”的内容应当同最高国家权力机关的宪法地位相匹配，这是判断全国人大兜底职权的总理据。 最高国家权力机关的规范意义为“宪法法律”所界定，方才契合公法原理中的职权法定(宪定)原则。正是在宪法规范性原理的指引下，以新权力所需具有的权源依据为标准，可以将全国人大兜底职权规范推演为如下三项具体规则：第一，宪法其他部分列举或法律明确规定的指向“最高国家权力机关”享有的职权，可称为“其他列举职权”；第二，宪法或法律列举的全国人大职权中所蕴含的那类辅助性、执行性权力由全国人大行使，可称为“附带职权”；第三，除以上两类职权外，那些没有明确的权源依据、但在整个国家权力结构中与最高国家权力机关地位相吻合的职权，归由全国人大行使，可称为“固有职权”。综上，全国人大兜底职权依次由其他列举职权、附带职权和固有职权构成。下面将着重论述各类职权成立的正当性以及彼此之间的勾连。 (一)其他列举职权：以宪法法律规定为确认权源 纵观域外宪法规定代议机关兜底职权，一般将“宪法”“法律”作为该类条款的权源界限，即兜底职权的范围以宪法或法律的授权为限。譬如，1976年《古巴共和国宪法》第75条规定全国人民政权代表大会兜底职权为“宪法授予的其他职权”。⑩再如，2006年《塞尔维亚共和国宪法》第99条第3款规定“国民大会亦应行使宪法及法律规定的其他职权”。(11)在人民代表大会制政体结构下，全国人大“其他列举职权”包括两方面：
