党的十八届四中全会提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”规范性文件是我国普遍存在的一种规范形式。近些年来，由于对于规范性文件的制定和发布缺乏有力的制约和监督机制，存在着规范性文件违宪违法、侵犯公民、法人和其他组织合法权益的现象。因此，要将“所有的规范性文件”纳入备案审查范围，是一项相当艰巨的任务。但是，这样一项任务的完成对于维护法治至关重要。 一、规范性文件的范围及其分类 “规范性文件”是指“法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件”，即“规范性文件”不包括“立法性文件”，如果将法规、规章等立法性文件也包括在“规范性文件”的范畴，就混淆了“规范性法律文件”与“规范性文件”的区别，不利于对于“规范性文件”进行备案审查的法治要求。 从规范形态上，将法规、规章等立法性文件即“规范性法律文件”和非立法性的“规范性文件”进行区分，有利于厘清规范性文件的范围，否则，便会出现两个内涵不同的“规范性文件”概念，一个是包括了法规、规章、司法解释在内的“规范性文件”，一个则是指法规、规章、司法解释之外的“规范性文件”，容易引起人们理解上的困惑和认识上的误区。 根据“规范性文件”的制定主体、性质、作用范围、作用对象、功能以及具体表现形态，“规范性文件”可以分为狭义和广义。狭义的“规范性文件”是指与政治权威相关联的机构即党的机构和国家政权机构制定和发布的那些不属于法律性质的、带有规范性内容的非立法性文件，这一类规范性文件包括党的机关，国家立法机关、行政机关、监察机关、司法机关等制定和发布的规范性文件，可以概要地分为党的规范性文件，国家立法机关规范性文件、行政机关规范性文件、监察机关规范性文件、司法机关规范性文件等类别；广义的“规范性文件”包括除以上所指的狭义“规范性文件”外，还包括人民团体、企事业单位、社会组织、基层组织等制定的规范性文件，也包括社会规范中的习惯、道德、宗教等规范类型。可见，规范性文件的数量特别庞大，且对公民生活、社会生活产生重大影响，因此，对规范性文件进行备案审查是一项重要的工作。 目前，对于狭义的“规范性文件”的备案审查制度已经初步建立或正在建立，且有一些规范化、程序化、制度化的机制。 但对于除此之外的那些社会规范意义上的“规范性文件”的备案审查制度，目前还是一个需要重视的研究领域和实践领域。 2020年12月7日，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，其中对于社会规范的建设提出了明确要求。本文提出的建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度，是贯彻落实《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出的“加强对社会规范制订和实施情况的监督” 和“使社会规范制订和实施符合法治原则和精神”，发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用，防止社会规范偏离其正轨的有效途径，也是实现国家和社会生活法治化的重要路径。 二、社会规范的概念、范围界定及其分类 社会规范是指由社会自身产生的以及由各类社会组织制定的规范类型所形成的体系性组合或集合。社会自身产生的规范类型如习惯规范和道德规范。除了习惯规范和道德规范外，社会规范的很多类型是由各类社会组织制定的。社会组织作为主体所制定的规范样式很多，表现形式也很多。 从社会规范的表现形式来看，社会规范体系可以分为以下五大种类：第一大种类是习惯规范；第二大种类是道德规范；第三大种类是宗教规范；第四大种类是社会组织自制规范；第五大种类是各级政治权威机关（包括各级党的机关，国家立法机关、行政机关、监察机关、司法机关等）制定的专门用于管理内部成员的自制规章，这些自制规章区别于前面所说的狭义的用于外部的“规范性文件”。在上述第四大种类社会组织自制规范中，还可以再具体细分为以下四类：第一类是人民团体、社会团体的章程和规则；第二类是大学以及其他类型的学校等教育机构的章程和规则；第三类是企事业单位制定的自制规章，这些自制规章有些是对内部成员的，有些是有外部效应的；第四类是基层群众自治组织制定的村规民约、居民公约、管理规约等。要建立社会规范的备案审查机制，就要从以上社会规范的不同表现形式入手，采取不同的审查手段和机制。 三、为什么要建立社会规范备案审查制度？ 党的十八届四中全会还提出了实现“国家和社会生活法治化”和“努力实现国家各项工作法治化”的重大命题。 一般提到法治化这一命题，人们习惯于将法治化理解为法律化，我们需要对此进行反思。笔者的思考结论是：法治化包含了法律化，但不只是法律化，只要涉及国家和社会生活中的政治生活、经济生活、文化生活、民生生活等领域的重大方面，都有一个规范化、程序化、制度化、法治化的问题。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出的 “使社会规范制订和实施符合法治原则和精神”，发挥多元规范在国家和社会治理中的作用。
