治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。这个“法度”,主要就是以党内法规为脊梁的党的制度。党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能,高度凝结党的理论创新和实践经验,是用来规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度。2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布,我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。这一党的建设重要成就彪炳史册,是党的建设史特别是党内法规制度建设史上的一个重要里程碑,标志着党内法规制度建设由此迈入高质量发展新阶段,全面从严治党、依规治党站在新的历史起点上。 一、制度建设的一以贯之 一百年来,从发端于党的一大纲领和二大党章到形成一个比较完善的党内法规体系,无论是建党之时即立规还是与时俱进建章立制,党内法规制度建设是一以贯之的。 理论指引。从党内法规制度建设角度看,主要在两个意义上同时接受党的基本理论的指引:一个是党的指导思想中面向党和国家事业发展的“通论”。党内法规要“走进”党和国家事业、提供“内行”制度保障,就必须符合党的指导思想关于管党治党、执政治国的基本立场观点方法,遵循经济社会发展规律,契合治理之道。另一个是党的指导思想中针对党内法规制度建设的“专论”。它专门阐明党内法规是什么、为什么、干什么、怎么干等基本问题,为确定党内法规制度建设的立场、方向、功能、目标、路径等提供直接指引。党的十八大以来,习近平总书记鲜明提出坚持依规治党,专门针对加强党内法规制度建设作出一系列重要论述,强调要从事关党长期执政和国家长治久安的战略高度加强党内法规制度建设,加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策,为推进党内法规制度建设提供了根本遵循。 决策部署。党中央把握时代主题和历史方位,坚持顶层设计、擘画蓝图,推动党内法规制度建设持续前行。党的十八大以来,一方面,党中央把党内法规制度建设置于党和国家工作大局中定位,推动其贯穿于中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局之中,确保党内法规制度建设始终紧紧围绕保障政治大局“公转”。另一方面,党中央专门针对加强党内法规制度建设作出部署安排,推动新时代党内法规制度建设更加有序高效“自转”。2016年,党中央召开党的历史上第一次全国党内法规工作会议,并出台关于加强党内法规制度建设的意见,作出系统谋划、顶层设计。着眼构建集制定、规划、解释、评估、备案审查、清理、执行等环节于一体的党内法规制度建设链条,推动党内法规制度建设驶入快车道。 建章立制。着眼于坚持党的领导、加强党的建设,党坚持不懈建章立制,党内法规从无到有、从少到多、连点成线、连面成体,经过百年努力终于形成一个比较完善的党内法规体系。历经百年日积月累,党内法规已从一个纲领、一部党章发展为一个比较完善的体系。截至2021年7月1日,全党现行有效党内法规3615部,其中,中央党内法规211部,部委党内法规163部,地方党内法规3241部。据对中央党内法规制定修订数量的粗略统计,1921—1927年约10部,年均不到2部;1927—1937年约10部,年均1部;1937—1945年约10部,年均不到2部;1946—1949年约10部,年均约2部;1949—1978年约30部,年均1部;1978—1989年约20部,年均不到2部;1989—2002年约50部,年均近4部;2002—2012年约80部,年均8部;2012—2021年146部,年均约15部。由此可见,一百年来,中央党内法规的制定修订在前70年基本保持匀速,最近30年加速推进,特别是党的十八大以来处于高位运行。 二、制度变革的一脉相承 综观党内法规制度百年变革,犹如一棵树的成长,它是基于同一根脉之上的发展。这个“根脉”,主要包括党的指导思想、人民立场、初心使命、民主集中制等“党之要者”,它们内在地规定着党内法规的属性不变,从根本上决定着制度建设的方向不偏。党内法规以党的指导思想为理论根基。党内法规既是经验的凝结、实践的产物,也是意志的体现、思想的结果,它是党的指导思想之“道”以“制”的方式呈现。党内法规制度变革,必须从制度创新上回答如何保障党的建设、党的领导、社会主义建设、人类事业发展进步等基本问题,而这些基本问题已由党的指导思想在理论上给出了答案。党的指导思想中的真理性认识和思想观点、重大政治判断和理论主张,奠定了党内法规制度建设的理论根基,制定党内法规必须贯彻落实党的指导思想,遵循指导思想之“理”建章立制,将指导思想的要求转化为制度规定并付诸实施。正是由于思想是制度之魂、制度是思想之体,因此,贯彻落实党的指导思想和贯彻执行党内法规是高度统一的。 党内法规以党的政治立场为基本立场。从来就不存在所谓不持政治立场的“中性制度”。制度,总是基于特定政治立场解决“做蛋糕”和“分蛋糕”问题,而基于不同政治立场会作出殊异制度安排,政治立场乃是制度建设的逻辑基点。中国共产党作为马克思主义政党,其所制定的党内法规彰显强烈政治属性,始终坚守人民立场这一根本政治立场,坚持以人民为中心建章立制,厚植党的群众基础,巩固党的执政根基,维护党的领导核心地位。党内法规制度建设坚持人民立场,这就决定着一切制度变革都万变不离其宗,始终站在人民立场上建立健全党的领导体制机制、规定党组织职权职责和党员义务权利、设定党的纪律处分和组织处理等,是非标准清晰、爱憎态度分明。