何为社会治理，社会治理包括哪些领域，不仅是理论问题，也是重要的实践问题。回答这个问题，须回顾社会治理概念在中国的兴起与发展，从理论认识、党和国家的政策、地方实际工作三个维度去分析。 一、学术研讨中的社会治理及其范围 在国际上，治理而非社会治理被更多讨论；在国内，学界对社会治理更多是政策解读和阐释。 （一）治理是一种公共领域的组织框架或机制 治理首先被一些国际组织所重视和应用。1989年世界银行提出非洲治理危机，“治理”迅速成为研究热词，但并无统一内涵。1995年，全球治理委员会在《我们的全球之家》中给出了一个定义：“治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公私部门；治理并不意味着一种正式制度，而是有赖于持续的相互作用。”即治理是各种公私机构与公民管理共同事务、协调利益并共同行动的持续过程。 斯托克指出治理是相对统治而言的组织框架，与统治一样以追求社会秩序和集体行动为终极目标（斯托克，1999：19-30）。他提出了有启发意义的五个论点：一是治理涉及包含政府在内的一组公共机构和行动者；二是解决问题过程中存在界线和责任的模糊；三是参与主体间会产生复杂依赖关系；四是网络自治是治理实践的主要形式；五是办好事情并不在于政府的权力与权威运用。 这些对于理解何为社会治理仍有重要意义。观点一提醒我们，私营和志愿机构越来越多地提供公共服务和参与决策。这里蕴含诸多挑战，比如公众认识和政府规制可能滞后，治理能否以及如何获得更大合法性，这些在我国政府购买服务、社会组织参与治理、智能治理技术应用中均有体现。观点二提醒我们注意政府转移责任给私营机构、社会组织、公民的现象。由此带来的挑战是，公共事项的责任主体变得不明确，公共部门遇到问题时更易找到替罪羊，幼儿园虐童、公共安全事故中归责临时工人等就是例证。观点三提醒我们，治理主体间在互动过程中存在复杂依赖关系，治理过程趋于复杂，政策制定者须不停应付各种不确定性。这在各种“PX事件”、抗议高考让名额等社会治理案例中都有体现，重大决策的风险评估、听证、协商、公开等变得更为重要。观点四阐明，治理最终催生自治网络。伴生的问题是自治网络到底对谁负责，群体成员可能对由更大群体网络做出的安排不满而不遵循，群体网络的安排可能不一定代表广大公众利益。这在业委会维权、行业协会集体行动、村民自治处置“外嫁女”利益的事件中都有体现，超越小群体的利益代表和整合机制变得必要。观点五提醒我们，治理中的一个重要挑战是，公务人员是否有能力、有意愿从管理迈向治理。实践中，官员惯于管控而不善于引导、惯于维稳而非维权、不愿或不敢发挥社会主体作用的例子也很多。 杰索普（1999：31-48）则将治理视为与市场制、等级制相对的一种自组织运行机制。他认为治理的兴起反映了社会在发生根本性变化。比如，分化和复杂性加剧，不同系统相互依存更深，单凭自上而下的国家计划，或单凭市场机制的无为而治，难以解决问题，自组织的协调作用开始发挥重要作用。博克斯（2013）指出，19世纪至20世纪之交的重要创新是建立最大限度的中央控制和高效率的组织机构，21世纪的重要创新是创建以公民为中心的社会治理机构。 可见，治理涉及在政府引导下，私营部门、第三部门、家庭乃至公民共同参与公共事务和承担责任的过程，它是与市场、等级制相对应的自组织协调机制。治理的范围以公共领域为界，社会治理的范围在此之内。 （二）国内学者眼中的社会治理范围 社会治理和社会管理是中国特有概念。学界对社会治理的讨论更多是对政策文件的解读，尽管对治理有一定共识，但对社会治理的内涵与范围缺乏权威界定。整体上，对社会治理有两种交叉的理解：社会领域的治理，或有社会主体参与的公共治理。 一些学者认为社会治理是国家主导的多主体尤其是社会主体参与的治理。他们主张以国家治理与社会治理关系为突破口来理解中国社会治理（郑杭生、邵占鹏，2015：34-46），认为新中国的现代政治体制并未像传统政治那样过度抬高国家治理，而是强调国家治理与社会治理结合，既讲党的领导，又讲人民、党派、民族参与。党的十八届三中全会用“系统治理”来概括这种结合的形式，即党委领导、政府主导和社会参与，强调政府治理、社会自我调节与基层自治的良性互动。相对西方，中国现代治理体制更突出国家治理的重要性，社会治理更依附于国家治理，政社互动是党委领导和政府主导下的互动（范如国，2014）。这里，社会治理是对公共服务或公共产品供给的一种新型安排，更强调包容、参与、多元合作（陶希东，2017）。 另一些学者强调社会治理是社会领域的治理，是社会管理的升级版（龚维斌，2014）。俞可平（2014）认为尽管治理是一种偏重于工具性的政治行为，但社会治理同政府治理、市场治理是现代国家治理的三个重要次级体系。许耀桐（2014）也认为国家治理体系包括行政、经济和社会治理体制，社会治理是相对于政府、市场的社会领域的治理。孙晓莉（2005）、姜晓萍（2014）、范如国（2014）、张康之（2014）的有关讨论也直指社会问题、社会民生、社会体制或者社会管理。当然，“社会治理”相对于“社会管理”有发展，突出了社会能动性（李强、王莹，2015）。这里，社会治理主要指社会领域的多元治理。
