一、问题的提出 社区是城市系统的末梢神经和毛细血管，也是国家治理体系与治理能力现代化的基础。因此，社区治理的有效性直接关乎城市治理与国家治理秩序。由于单位制解体后企业剥离的社会职能社区化，且随着城市化快速发展，城市管理与公共服务职能也先后下沉至社区，社区居委会承担的行政事务快速膨胀（徐昌洪，2014）。转型期的社区居委会肩负着国家代理人和居民代言人的双重角色，甚或国家代理人、居民代言人和社区公益物品提供者的三重角色（张鸣宇、汪智汉，2005）。学界主流认为政府职能的社区化导致社区过度行政化，带来社区居委会的角色迷失与功能冲突，即对上负责的行政职能挤压了向下负责的自治功能（田毅鹏、张帆，2014）。同时，社区居委会糅合行政、自治与服务功能于一体，被认为是“全能主义政府”体制的延续，形成的是传统的社区一元化治理体系。为破解此困局，学界基本上是援引新公共管理和多中心治理理论资源来指导与推进我国社区治理现代化改革。 针对古典公共行政理论反思而兴起的新公共管理理论与多中心治理理论，都强调公共治理的多主体化和分权化，以形成多元治理主体共同参与的网络化治理关系（王诗宗，2009）。新公共管理理论强调“政府是掌舵的，而非划桨的”，而以奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心治理理论强调公共事务治理上的多中心性和多主体性，以打破政府对于公共事务生产的垄断地位（麦金尼斯，2000）。在公共事务的治理上，可以形成行政、市场与自治机制等多元共治秩序，构建公私合作伙伴关系（敬乂嘉，2009）。因此，在西方理论的指导下，我国社区治理现代化改革的方向被设计为向以“政社分离、居民自治”为基础的社区多元化治理结构转型（朱健刚，2010）。其遵循的改革路径为“功能分类-组织分离-权力结构变革”。首先根据属性特征对社区公共事务进行功能分类，具体细分为行政、服务与自治事务等三类（卢爱国，2013）。进而主张针对不同社区公共事务分别采取行政、市场与自治机制，分别由不同性质的社区组织承接，并明晰不同组织间的功能与权力边界。最终实现“让行政的归行政、让服务的归服务、让自治的归自治”的目标，推动社区治理专业化与多元化，从而实现社区多元权力结构变革。 那么，社区居委会“去行政化”便成为社区治理现代化改革创新的核心议题（陈鹏，2018）。具体而言，就是打破社区居委会集行政、服务与自治功能于一身的治理格局，将行政与服务职能从居委会中剥离，让社区居委会回归居民自治的功能。围绕社区“去行政化”改革探索，各地具体的做法不一，但相同的是在社区居委会外另成立一个组织，专门承接政府交办的行政事务，有的叫社区工作站，也有的叫社区服务站等，可统称为“社区工作站”模式。然而，这种模式根据社区居委会与社区工作站之间的关系，又可分为两种类型。第一种是“居站合一”或“社站内置”模式，虽然行政、服务、自治事务名义上由社区不同组织承接，但由于社区党组织书记、居委会主任与社区工作站站长是一肩挑，实质上还是过去的“一元化”治理体系。全国绝大部分城市采取的都是这种模式。第二种是彻底的“居站分离”模式，按照“行政、自治、服务”的三分法形成了社区治理多元化结构。深圳市是极少数采取这种模式的城市之一。然而，深圳市历经几轮社区“去行政化”治理改革，推动实施社区多元化治理结构，但都没有取得理论预期的效果，反而容易陷入治理失灵的困境。 为什么以功能分离为导向的社区治理多元化改革没有带来治理的有效性？理论与实践之间产生了巨大的张力，这就需要去反思基于西方社会经验产生的理论指导中国社会改革的适用性与可行性问题，以及重新认识与总结中国特色的社区治理经验与模式。学界对于公共事务并没有统一的概念界定，公共行政学一般将政府负责的工作领域视为公共事务（陈振明，2007）。以行政主体身份来界定公共事务，这属于狭义的定义法，无法来指导分析认识社区事务。因此，本文将采用广义的定义法，将外部性超越于私人领域的社区事务均视为社区公共事务。对社区公共事务性质的认识，目标是探寻何种治理路径与之更相匹配，以实现社区治理的有效性。 研究基于笔者近几年在全国8个城市、260余天的田野调查经验，并以深圳市为深度个案，在呈现“深圳改革悖论”经验的基础上，重新梳理我国社区公共事务的内容与属性特征，并剖析其对社区组织权威生成与社区治理有效性的作用机制。本文素材全部来源于一手调查资料，主要采取深度访谈与参与式观察等质性研究方法获得，并采取以个案为基础的机制分析方法对素材进行提炼。其中，笔者于2017年3月15日至2017年5月5日对深圳市罗湖区、盐田区、宝山区等开展了为期50天的田野调查。访谈对象包括区级部门、街道、社区党委、社区工作站、居委会、社区服务中心、网格中心、社区党员、楼栋长、业委会、物业公司、普通居民等不同类型群体。 二、“深圳改革悖论”：一元化治理-多元化治理-一核多元 作为改革开放的桥头堡和国家治理改革的试验田，深圳市的社区治理改革创新一直在路上。肇始于2002年以“居站分离”为核心的“盐田模式”在全市推广，深圳市开展了轰轰烈烈的针对传统一元化的街居管理体制的改革。然而，“行政、自治、服务”分离的社区多元化治理改革并没有取得各司其职的治理效果，反而由于社区多元组织之间的交易成本过高、矛盾重重，预期的社区治理现代化并没有带来治理的有效性。针对社区多元化治理改革在实践中带来的分散性问题，2014年以来深圳市开始不断加强基层党组织的领导以及多元组织间的交叉任职，重新强调“统”的面向，研究称之为“深圳改革悖论”。深圳社区治理改革经过了近20年的发展，通过历史的视角考察社区治理组织的变革过程与机制，剖析“深圳改革悖论”，可为未来社区治理有效性改革提供经验借鉴。 （一）肇始：“盐田模式” 1998年3月，盐田区正式挂牌成立，辖沙头角镇、盐田街道和梅沙街道，21个居委会。此时，整个深圳市与全国绝大多数城市一样，还是采用传统“一元化”的街居管理体制。2002年，深圳市开始探索以政府与社会分权为导向的社区多元化治理现代化改革。
