信息是现代国家治理的基础，伴随信息规模的扩张和信息技术的发展，国家行政科层的运行和面向社会的技术治理越来越依赖对信息的占有和应用。在国家与社会之间、在外部组织与地方社会之间，流动着的信息经由基层政府连接形成一条信息链，基层政府发挥着信息传递的作用。基层政府作为信息的双重代理人，负责将外部信息传达给地方社会，同时将获取到的地方社会信息传递出去。与此同时，基层政府还是具有利益追求的行动者，它会通过加工信息、改变信息谋求效用，代理人身份恰恰为此提供了便利之机。本文立足信息生产角度，关注乡政活动中的信息形态差异及其影响因素。 一、问题提出 国家力量进入乡镇实施治理，驻地单位在乡域社会与民众发生交往，会形成一个由上级政府或驻地单位、基层政府、地方民众等三方主体构筑的社会交往结构。上级政府、驻地单位和民众委托基层政府从地方社会收集信息，并利用基层政府提供的信息展开后续的治理和交往活动。信息在结构中产生，在不同主体间流动，最终被应用，信息活动串连起信息链上的创建者、生产者与接收者。从构成主体及其相互关系看，乡镇治理结构与乡政信息链条是高度吻合的，地方治理活动与信息生产活动也紧密地黏合在一起。 本文把乡镇范围内实施公共管理和地方治理（服务）所需要的信息称为乡政信息，把基层政府收集、加工、传递信息的活动称为信息生产。经过生产环节，基层政府传递给外部的乡政信息与搜寻到的初始信息已经有所不同，信息生产带来了信息失真现象，以初始信息为参照，输出信息与初始信息偏离的程度称为信息失真程度。 在乡政信息链上，乡政信息属于公共信息，由于信息来源广泛，信息形态复杂且变动频繁，即便在一项具体的公共事务中，要获得完全的乡政信息也是不可能的。不完全信息必然存在，信息失真难以避免（Scott，1999；韩志明，2017），信息使用者只能尽可能降低信息失真程度，而不是追求获得完全真实的信息。如果信息失真是由于技术性原因造成的，只要误差在许可范围内，对使用者来讲是可以接受的。但如果信息失真是由于信息链条上的信息活动主体“故意”造成的（俞立平、王艾敏，2007），信息偏离了客观数据呈现的形态，那么从社会行动的逻辑来理解信息失真就是有必要的。 在甸子镇土地测量案例中，围绕土地面积等乡政信息，地方社会作为信息创建者，基层政府作为信息生产者，上级政府、驻地企业或村民作为信息接收者，共同构建了一条信息流动链。基层政府从地方社会中收集信息，经过处理加工传递到外部，在乡政信息链上扮演不可或缺的联通人角色。有趣的是，在三组土地测量案例中，不仅普遍存在信息失真现象，不同案例中信息失真的程度也是不同的。 本文基于东北甸子镇的实地调查①，聚焦乡政信息生产活动，讨论不同信息流动场景中信息生产如何造成信息失真、信息失真的程度有何差异，以及为何会出现信息失真程度的差异。对这些问题的回答，有助于我们从信息生产的角度理解基层政府行为和地方社会的运行。 二、文献回顾与研究对话 基层政府是乡政信息生产的负责人，集信息收集、信息处理、信息把关等功能于一身，其行为体现出双重属性：一方面，基层政府在信息生产中追求自身效用最大；另一方面，基层政府也时刻注意社会规范约束，并参照其他信息主体的状态来生产信息（冯猛等，2018）。当外部社会条件发生变化时，基层政府会相应调整信息生产策略，乡政信息的生成过程表现出浓厚的社会化生产特征。 信息不对称理论从信息掌握的不完备和信息分布的不对等着手，区分了信息占有的优势方和劣势方，认为拥有信息优势的一方在交易中处于有利的地位。委托-代理理论基于信息不对称假定，认为代理人是信息优势方，有向委托人隐藏信息或隐藏行为的激励，委托人是信息劣势方，有使代理人提供真实信息的激励（Furubotn & Richter，1997）。近些年，委托-代理理论被广泛应用于地方政府行为研究（杜赞奇，2003；周雪光，2008；周雪光、练宏，2012）。作为连接国家与社会的双重代理人，基层政府在面对国家时，拥有“社会信息”储备的相对优势，在面对社会时，基层政府又拥有“国家信息”储备的相对优势。当基层政府与外部主体激励不兼容，前者有动机利用信息优势优先满足自身的效用目标追求。 由于存在搜寻成本，对信息生产者而言，信息并非越多越合算，寻找信息活动的净收益在边际搜寻成本等于边际搜寻收益时达到最大（Stigler，1961）。在乡政信息链条上，基层政府接近地方社会，与上级政府、驻地企业相比，其更了解地方社会的信息；与地方民众相比，基层政府又具有乡政信息收集的规模优势和合法性优势（Barzel，2002）。因循信息搜寻的成本逻辑，基层政府承担起乡政信息生产的功能，并以信息为媒连接着“乡内乡外”。 有关基层政府（地方政府）信息活动的研究指出，凭借信息占有优势，基层政府在与上级政府的互动博弈中，往往采取隐瞒信息的做法，争夺对信息的控制权（黄策、邓燕华，2016；孙雨、邓燕华，2019）。隐瞒信息背后的逻辑是占有更多信息能够帮助基层政府保持互动中的相对优势，因此上级政府会对基层政府实施激励或施加压力以获取更多更真实的信息。但是需要注意的事实是，信息占有的规模和质量并不直接等同于互动优势，在特定情况下，基层政府会主动暴露信息给对方以获取更大的“交易”优势。即便是在隐瞒信息的互动中，也存在信息隐瞒程度的差异，即有些情况下，基层政府会更多地传递虚假信息，而有些情况下，基层政府则更多地传递真实信息，基层政府在信息生产过程中运用的策略是多样的。
