南极事务“垄断”格局：形成、实证与对策

      修订日期：2021-06-23。

      中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1004-8049(2021)07-0079-14

      DOI：10.14015/j.cnki.1004-8049.2021.07.007

      邓贝西、张侠：“南极事务‘垄断’格局：形成、实证与对策”，《太平洋学报》，2021年第7期，第79-92页。

      DENG Beixi,ZHANG Xia,"Monopoly Bloc in the Antarctic Affairs:Formation,Empirical Analysis and China's Countermeasures," Pacific Journal,Vol.29,No.7,2021,pp.79-92.

      参与南极事务的国家，根据对南极领土主权的历史性声索、地缘区位相似性及政治同盟关系等要素形成不同的利益联合体。例如，澳大利亚、新西兰、英国、智利、阿根廷、挪威和法国曾在历史上对南极领土提出过主权声索，在主权、资源等议题上持相近立场。上述七国加上美国、苏联、南非、荷兰和比利时在内的12个国家参加了早期探索南极的国际地球物理年(1957-1958年)活动，并作为《南极条约》原始缔约国推动南极条约体系的建立健全，并长期处于南极治理的核心层级。美国主导，英国、澳大利亚、新西兰参与的“五眼联盟”(Five Eyes)在南半球安全防务、态势感知和能力建设等方面合作密切，在南极治理的议题设置、议程推动等事务上相互配合呼应，政治和安全同盟关系使得四国在南极事务中呈现出自然的亲近性。此外，环南大洋的南极门户国家——澳大利亚、新西兰、南非、智利、阿根廷、英国和法国，得益于其国土或海外领地与南极的地理毗邻性，在南极海空运输、后勤保障、协同搜救等领域建立起紧密的合作关系。

      在某一特定机制或体系中，具有共同利益的国家之间形成的利益集团能够使单一国家的制度性权力和话语优势得以提升和放大。利益集团可以在规则允许的范围内及合理化的程序中，通过议程设置、规则制定、倡议动员等方式影响并引领机制的设计和运行，提升自身在所处机制中的主动权和主导权；同时，机制充当利益集团维持并主导权力的工具。在南极事务中掌握优势地位和话语权的利益集团即本文所指涉的南极事务垄断集团。本文将系统梳理《南极条约》签订以来在不同历史阶段南极政治“垄断”格局的演变历程，对南极事务的“垄断”现状开展实证分析，追踪垄断集团的权力来源及其对南极政治格局的影响，并结合当下南极形势探索性地提出中国在南极事务上避免政治孤立并提升影响力的可行路径。

      一、南极事务垄断集团的形成与发展

      1959年12月《南极条约》订立后，初步确立了因对南极领土主权归属持不同立场而形成的参与南极事务的三类不同政治属性的国家，包括南极领土声索国(英国、澳大利亚、新西兰、法国、挪威、阿根廷和智利)、南极领土主张保留国(美国、苏联)，以及南极非领土声索国。①尽管《南极条约》“冻结”了南极领土主权，但是从既有南极领土主张所延伸出的海域管辖权、潜在资源利用权利，以及基于陆地和海域的保护区划设，依然构成南极政治的核心问题。围绕上述问题，不同政治属性的国家展开利益的博弈和重组，力图在南极事务中获得主导性和垄断性权力。

      1.1 《南极条约》原始缔约国对南极事务的早期“垄断”

      《南极条约》成员国存在协商国和缔约国的区分，只有在南极洲从事实质性活动②的国家才有可能成为协商国，也只有协商国才拥有在条约体系内对南极事务的表决权。③这一规定有利于较早在南极开展科考活动的国家，但是对于较晚在南极开展科考活动的国家以及在经济和科技上处于落后地位的国家而言，《南极条约》仍具有隐性的排他色彩。自1961年生效后，《南极条约》直至1977年7月才吸纳波兰成为新的协商国。可见在《南极条约》签订后的近20年时间里，永久性地保有协商国身份的12个原始缔约国通过对协商国准入资格设置政治、科学和技术门槛，实现事实上对早期南极事务的主导和垄断。

      值得注意的是，发端于冷战时期的南极条约体系不可避免地受到美国和苏联两个超级大国自身利益的影响。两国创设了与南极领土声索国和非南极领土声索国相区别的第三种身份——南极领土主权保留国，意图确保对南极的自由进出和利用不受他国主权控制，同时保有自身未来提出南极领土声索的权利。可以说，早期南极条约体系的稳定和平衡是美、苏与南极领土声索国相互间达成的共识和妥协。美、苏之间的另一个共识是将科技赋予“政治化”的功能。一方面，科技服务于美、苏在南极的战略布局，包括科考站的选址和建设、南极地理信息的侦测和获取等都依托于强有力的科技资源支撑；另一方面，科技充当着南极条约体系的政治标准和门槛，成为排除更多国家参与南极事务的工具。④

      然而，从20世纪70年代后期开始，全球能源危机及对南极作为“无主地”的认知使不少南极条约体系以外的国家将视线投向南极，引发各方围绕南极资源问题展开地缘政治博弈，尤其是马来西亚将“不结盟运动”和77国集团作为游说平台，推动南极事务纳入联合国大会议程，直接对南极条约体系的合法性、代表性和存续问题构成挑战。⑤《南极条约》原始缔约国意识到，一旦南极条约体系从根本上受到动摇，受“冻结”的主权之争可能会重新激化；同时，南极事务一旦放到全球性的平台上进行讨论，原始缔约国的权力将会被稀释。因此，南极条约体系为增强合法性和可信度，开始积极吸纳原始缔约国以外的国家成为协商国。20世纪80年代，共有包括中国、印度、韩国、巴西、秘鲁、乌拉圭、联邦德国、民主德国、瑞典、西班牙、意大利和芬兰在内的12个国家成为《南极条约》协商国，也是南极条约体系吸纳新协商国成员最多的一个十年。