一、导言 中国崛起的趋势与外部遏制压力之间的矛盾加剧，标志着中国的发展进入一个挑战最大、任务最艰巨的阶段，但同时也是一个实现民族伟大复兴最有希望的阶段。在这种情况下，领导中国“取得重大突破，实现重大发展”，也就成为中国共产党在这个历史阶段的关键使命。正因为如此，中国的政治领导层提出了实施“新型举国体制”的设想。这个“语境”展示了一个清晰的逻辑：“完成重大任务”是目标，而采取“新型举国体制”是手段。但是，这个概念迄今尚未被讨论清楚，也引起一些误解和争议。许多人把它简单地说成是“集中力量办大事”；对其持负面态度者怀疑这是重回计划体制；还有许多政策解读文章把计划体制等同于“旧的举国体制”，然后集中揣测“新型”的含义，但回避解释“举国体制”到底是什么。实际上，不管是旧的(如历史上曾经有过的)还是新的(未来打算实行的)，澄清“举国体制”的内涵是理解“新型举国体制”的关键。因此，本文的首要目的是讨论“举国体制”的涵义，并以回顾中国和美国采取类似体制的历史经验作为证据。 本文的立场是，举国体制是一种任务体制，它无关社会主义制度或资本主义制度，无关计划体制或市场经济体制，只是与完成重大任务的需要有关。在中华人民共和国的历史上，以“举国体制”完成重大任务的典型例子莫过于“两弹一艇一星”①，但为什么中国能够在比今天困难得多的条件下取得这些重大突破，尚未在理论上得到充分的解释。通常提到的原因包括领导人的意志、科技人员的献身精神等等，但如果回到具体的历史过程中就会发现：那些因素只是必要条件，而成功开发“两弹一艇一星”的充分条件是存在一个专门领导重大任务的特殊机构——中央专委。中央专委独立于现有的体制，得到党中央的授权并由最高决策层直接领导；它在完成重大任务过程中有权调动任何部门，并对任务的结果负责。 历史证明，中央专委不是计划体制的产物；相反，它是为了克服计划体制在完成重大任务方面的弊端而设立的。从技术上讲，诸如“两弹一艇一星”这样的重大任务内容是大型复杂系统，其特点是包含众多的亚系统和技术(如核潜艇包含艇体系统、核动力系统和导弹武器系统等)，而这些亚系统和技术的开发和供应分属不同的工业。从管理上讲，计划体制是按照不同的工业实行部门分工的，而每个部门都有自己决策偏好和利害关系。于是，执行重大项目或工程经常遇到的主要问题就是部门分割导致了事实上的决策“分散”，使完成这些项目所必需的系统集成受阻。中央专委的成立就是为了克服这种弊端：在技术上，专委成为系统集成的领导者；在组织上，专委成为跨部门的决策和协调机构；在政治上，专委成为党中央在领导重大任务方面的责任主体。因此，中央专委是中国在计划经济时代实行举国体制的体现。这个事实特别有助于从理论上澄清把举国体制等同于计划体制的错误。 为完成重大任务而设立特殊机构的“举国体制”不仅出现在计划经济时期的中国，也出现在向来“信奉”市场经济体制的美国，而且多次扭转了美国的“命运”。美国在加入第二次世界大战时，为了把以民用生产为主的美国工业迅速转向以军工为主的生产，通过紧急立法设立了一个“史无前例”、只对总统负责的特殊机构——战时生产局，它以胡萝卜加大棒的方式完成了美国工业的战争动员。为了造出原子弹，美国设立了直接向总统领导的“最高政策小组”负责的曼哈顿工程区，并由陆军工程兵团按照工程原则负责执行。1957年苏联发射世界上第一颗人造地球卫星后，面对落后于冷战对手的“危机”，美国成立DARPA(国防先进研究计划署)，再次采取以任务为导向的研发模式来重夺技术优势。 中国和美国的历史经验都证明，举国体制是一种任务体制，所以不能将这个概念泛化为一般性的社会运行体制。重大任务是对国家具有重大战略意义的任务，但也因为如此，所以无论是计划体制还是市场体制，都不会自发地识别、提出并完成重大任务。重大任务的提出和执行只能通过政治过程，取决于政治领导层的远见、战略意志和实现国家远大目标的决心。要完成重大任务就必须超越现有的运行体制——无论是计划体制还是市场体制的局限性，于是需要设立由国家最高决策层直接领导并对任务结果直接负责的特殊机构。无论是否存在公开的动员或任何有意识的其他安排，以特殊机构领导完成重大任务的方式就是举国体制。今天，无论从任务的特点还是从完成任务的方式来讲，中国需要完成的重大任务都比以往更加复杂。但无论客观条件发生了怎样变化，“取得重大突破，实现重大发展”的历史任务要求中国必须坚持在政治层次上决定经济发展方向的原则，这就要求重新启用以举国体制来完成重大任务的机制。至于“新型举国体制”的确切内涵和外延，都将由实践来定义。 本文的内容组织如下：第一节回顾中央专委从成立到停止活动的主要决策历史；第二节进一步考察中央专委领导中国核潜艇工程的案例；第三节论述了中央专委领导重大任务的具体过程；第四节分析美国设立特殊机构的3个案例，即战时生产局、曼哈顿工程和DARPA的活动；第五节讨论历史经验对于理解特殊机构、重大任务和举国体制的教益；最后是结论。 二、中央专委的活动历程 “两弹一艇一星”在中华人民共和国的历史上具有重大意义，但领导这些项目获得成功的决定性力量却鲜为人知，它就是中共中央专门委员会(以下简称中央专委)。值得注意的是，这个机构不仅获得党中央的授权，而且直接执行项目并对结果负责。权力级别如此之高的机构直接抓项目，这在中华人民共和国的历史上是唯一的一次。
