2020年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出，应当发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。以此为指导，司法部于2020年11月24日公布的《行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)第1条明确将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的条款。这既是对行政复议体制机制、改革的目标引导，也是对行政复议制度整体功能的重新定位，直接涉及本次修法的顶层设计问题，对进一步优化提升整个行政复议制度体系以及具体制度的修改都具有重要指导意义。那么，究竟应当如何准确理解行政复议的主渠道作用？其正当性基础是什么？又应当如何选择适当有效的制度来更好地发挥其主渠道作用呢？本文拟围绕这一修法新增条款，对这些问题做些初步探讨。 一、行政复议作为主渠道的目标导向及其正当性基础 何谓“主渠道”？从其字义理解，就是原则上只要是行政复议渠道能够解决的行政争议问题，都应尽量通过这个渠道予以解决。“主渠道”定位的提出，实际上意味着更好发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，已经成为我国行政复议制度改革的核心目标导向。同时，这也意味着本次修法应当按照这一核心目标导向来设计制度、构建程序，确保大多数行政争议是通过行政复议的渠道而不是行政诉讼渠道，更不是通过信访渠道来解决。 (一)行政复议作为主渠道的目标导向 立法目的，即一部法律所追求的基本目标和价值功能，是一部法律统领性的灵魂条款，直接关系到这部法律的制度设计，影响到这部法律的实施效果及其整体功能的实现。将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写人立法目的条款，就是要充分发挥其对行政复议制度的整体功能定位及其具体制度运行的核心目标导向作用。 1.行政复议作为主渠道将对其整体的制度功能定位产生重要影响。我国学界和实务界对行政复议制度的功能认知，经历了一个由单一功能到复合、多元功能的变化过程。行政复议制度的多元化功能与其性质定位密切相关。根据通说，行政复议是“具有司法性因素的特殊行政行为”“行政机关内部监督和纠错机制”和“国家行政救济机制”。①与此相应，行政复议兼有“化解争议”“监督行政”和“权利救济”的多元化功能。行政复议制度具有多元化功能，并非我国独有的现象。从域外行政复议制度来看，行政复议的功能也不局限于某一种或两种，而是包括解决行政争议、实现行政救济和层级监督等多元化的功能。②虽然这种多元化功能之间各具独立优势，但又并不是彼此对立、相互分离的，而是一个相辅相成、相互促进的有机统一的整体。只不过，随着化解行政争议主渠道作用的确立，行政复议整体的制度功能愈加偏向兼顾“公正”与“效率”之间的相互联结，这也正是国家增强行政复议整体功效推进的目标导向。从这个角度来看，行政复议不仅要公正地化解行政争议，而且要高效地化解行政争议。“公众对行政救济机制最迫切的期待是：成本低、效率高、纠错或救济及时，即他们所期待的公正性得到及时的满足，而公众最不愿意看到的是旷日长久的‘打官司’以及姗姗来迟、虚无缥缈的所谓‘公平正义’。”③对此，《法治中国建设规划(2020-2025年)》亦明确指出，要推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道，到2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。 2.行政复议的具体制度设计和运行将围绕“主渠道作用”这一立法目的有序展开。从1990年的《行政复议条例》到1999年的《行政复议法》，再到2007年的《行政复议法实施条例》，我国行政复议制度已经历经了三次重要的立法变迁，其中立法目的条款亦随之发生了两次较大的变化和调整。从总体上说，经历了从“单一目的”到“多元目的”，再到“多层次目的”的演变过程。从法政策学视角分析，这主要源于“政府推动”和“政治决断”两个因素。正是这些因素的实质性影响，“基于立法目的对整部法律文本所具有的统摄作用，对行政复议制度的微观设计与运行产生了连锁效应，进而影响到行政复议制度整体功能的实现”。④因此，“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”这一立法目的条款的确立，并非只是宣示性的“虚文”，而是必将统领整部法律的具体条款设置及其实践运行。事实上，在行政复议作为主渠道的目标导向下，复议制度实践已经做出许多有益的探索。譬如，通过创新协调复议调解机制，在实质性化解行政争议的同时，坚持依法办案与化解争议并重，充分发挥了行政复议的监督功能。这既有效促进了行政机关依法履行职责，也切实保护了相对人的合法权益，从而实现了行政复议制度功能和效率的最大化。⑤ 3.行政复议作为主渠道将有效改变现有行政争议化解格局。我国行政复议制度实践存在的一个突出问题，就是行政复议长期被看作行政机关系统内部的“自我纠错”机制，缺乏权威性和公正性。在发生行政争议时，相对人首选信访，其次是诉讼，最后才是复议，导致目前“大信访、中诉讼、小复议”的争议化解困局。这显然与行政复议作为化解行政争议主渠道作用的定位不相称。随着社会经济的发展，如果大量行政争议案件直接涌入法院，不仅会造成司法资源紧张，而且会因诉讼成本高、周期长，导致相对人权利保护的“实效性”难以实现。对此，习近平总书记也曾指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负!”⑥与行政诉讼、信访制度相比较，行政复议既具有“公正高效”“便民为民”的制度优势，又具有“权利救济”的制度价值。可以说，行政复议内在的、独特的制度优势和制度价值，使其得以成为化解行政争议的主渠道，并能够为相对人维护自身合法权益提供一种更加有效的权利救济方式。 (二)行政复议作为主渠道的正当性基础 我国30多年来的行政复议制度实践已经表明，行政复议作为行政机关体系内部一种重要的层级监督和纠错机制，对于有效促进法治政府建设、监督行政机关依法行使职权，具有特殊、独立的功能优势。然而，我们也必须充分认识到行政复议并不是一种纯粹的内部层级监督和自我纠错机制，其程序启动必须依赖于行政相对人基于自身权利救济而提出的复议申请。因此，要想真正让相对人的合法权益获得有效救济，就必须充分发挥行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用，并监督行政机关依法履行职责。从行政争议两造解决争议的目的、过程、本质观察，行政复议制度是行政争议双方的合意之选，亦是“权利救济”与“内部监督”的复合。⑦这亦表明，行政复议在本质上具有“准司法”性质，兼具“化解争议”“权利救济”和“监督行政”功能。这三者之间在逻辑上，既相互独立，又相互依托和支撑。其中，化解争议是基础性功能，权利救济是价值性功能，监督行政则是原生性功能。这种功能定位亦符合行政复议制度内部的固有秩序，且能够为行政争议双方所理解、掌握。随着行政复议化解行政争议主渠道作用的确立，复议制度似乎更侧重于“化解争议”这一基础性功能。但是，行政复议主渠道作用的发挥和实现并非立法或政策设计的单向选择，而应以“权利救济”作为行政复议主渠道作用的价值基础。可以说，“权利救济”使得行政复议的功能和效力都获得了正当性基础。
