中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2021)08-0071-14 一、问题的提出 行政机构拥有必要但危险的权力。①作为著名社会学家马克斯·韦伯所说的“日常生活的统治”，行政权具有无所不在、随时在场与持续不间断的特点，其存在的必要性是不言而喻的。但历史也已经反复证明，在任何社会制度之下，权力本身都具有腐蚀性、侵略性和扩张性。②行政权作为所有权力中最专横武断的权力，③一直以来都受到了严厉的质疑。④职是之故，如何控制行政权，便成为域内外公法学研究中一个历久弥新的重要议题。 在控制行政权问题上，法学家们试图用“法治”的绳索，捆绑住行政权的“手脚”，使之成为“法无授权不可为”⑤的权力。我国学者将行政法的这一理念核心归结为：“行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律。”⑥为实现控制行政权的合法性目标，世界各国主要采用一种分散的控权模式，即司法控制模式、立法控制模式、行政(自我)控制模式及其叠加混合的形式。 分散控制模式下合法化行政权力的努力，为行政权的控制注入了规范主义的理想。但很显然，行政权不仅是所有国家权力中最具形塑性和灵活性的权力，而且“可能是促进公共利益的最佳工具”。⑦规范主义的“法律洪流”，虽可将行政权关进制度的笼子里，但其缺陷也是明显的，“容易导致行政权碍手碍脚、无所作为、甚至无法积极应对社会风险和突发事件的不利后果”。⑧“软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理，而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已；管理不善的政府，不论理论上有何说辞，在实践上就是个坏政府”。⑨更何况，在很多情形下，行政机关还负担着法律赋予的特定政治和社会功能，被授予政策制定的任务。为了完成这些任务，它们可以在法律允许的范围内制定政策，以及进行合目的性裁量，如公共道路和体育场馆的规划、修建与维护，或者公共图书馆与行政学术机构的活动。⑩ 为了解决规范主义控权理论的缺陷，弥补控权论在指导行政法实践中的理论缺陷，我国公法学界围绕“行政法学理论基础”这一核心问题，展开了热烈的学术争鸣。“平衡论”“公务论”“公共利益本位论”“政府法治论”等学理论说纷纷登场，皆希冀为中国的行政法制建设提供目标指引、价值定位和功能预期的理想图景。在这场争鸣之中，罗豪才先生、姜明安教授、沈岿教授、王锡锌教授等学者提出并建立的“平衡论”脱颖而出，(11)受到国内公法学界诸多学者的推崇。不过，由于缺乏具体可操作的理论分析架构，出现了针对平衡论的诸多质疑与批评。学者们或认为平衡论是“兼顾论”，(12)或认为忽略了行政权的异化问题，(13)或认为存在否定控制行政权的必要性以及重目标、轻手段的致命弱点，(14)或认为其类型化方法与其提炼的历史生态或社会形态存在一定的失真，(15)或认为忽略了行政机关和行政相对人之间的根本差异性和现代行政法产生的历史背景及其根本目的，(16)或认为理论体系自相矛盾、“总体平衡”思想似是而非、缺乏对我国国情的针对性，(17)或认为在面对多元价值和利益冲突、行政效率与个案公正、控权与管理中的乏力，(18)不一而足。 为回应上述针对平衡论的质疑，部分学者开始从行政任务的重构出发，对平衡论进行目的重构。如有学者指出，未来的行政法应当有效统合“合法性目的”与“最佳性目的”的二维结构，促成“合法性”与“最佳性”之间的互动与循环，(19)另有学者指出，既然单一追求“合法性目的”无法满足当前行政任务的复杂要求，那么就有必要引入“最佳性目的”的概念。(20)的确，以“合法性”与“最佳性”为基点建立行政的二维结构，能够有效回应针对平衡论的部分质疑，但问题依然存在。虽然“合法性目的”与“最佳性目的”考察的对象均指向行政行为，但二者却在价值导向、功能定位、适用场域等方面存在较大的差异。从价值导向上看，行政法追求“合法性目的”旨在规范行政权的行使，保障公民个人的合法权益，而“最佳性目的”则致力于提高行政效能，实现社会整体的公益和制度福祉；从功能定位上看，“合法性目的”是底线标准，出发点在于防御行政权的肆意扩张，“最佳性目的”则侧重于行政权的形成性机能，旨在发挥行政理性的能动作用；从适用场域来看，“合法性目的”主要适用在当行政主体存在违法时进行的司法审查，当行政主体行为合法时，则更多地需要以“最佳性目的”考量行政行为的合理性、经济性，以确保行政效能的最大化实现。显然，需要合理确定行政任务，在目的平衡的基础上建立一个与行政的任务结构相适应的、可操作性的理论分析架构，方能让平衡论真正落到实处。 21世纪初，美国学者戴维·鲁本斯坦基于其公法体系的控权平衡理论，从科学主义立场提出了控制行政权的相对抑制范式，为将立法控制、司法控制和行政(自我)控制进行结构性的合理配置，提供了一种可操作性的理论分析架构。(21)该理论范式不仅可以有效回应学界针对平衡论的质疑，而且能够使平衡论落到实处、具备可操作性。不过，相对抑制范式在目的设置、基本原则、最佳控制点、行政(输出)类型、控制源与控制程度等方面，都还存在进一步商榷的余地。尤其是，如同分散控制模式，控制行政权的相对抑制范式与不同政府架构下的宪法要求有关，其在我国的运用应当进行必要的理论修正。需要特别指出的是，控制行政权的相对抑制范式在行政法的理论框架内无法获得其全部的正当性。因为，该范式已经触及立法权限的合理配置、监督权限的合理配置、公法体系等宪法命题。 基于此，本文拟对控制行政权的相对抑制范式展开研究。首先，对传统分散控制模式的功能局限和存在的主要问题进行归纳总结。然后，在此基础上，对相对抑制范式的目的正当性进行分析。最后，根据我国的政府架构和宪法要求，按照相对抑制范式的理论分析框架，对该理论范式的基本原则、最佳控制点、行政(输出)类型、控制源和控制程度等展开符合我国国情的分析和讨论。
