一、问题的提出与分析框架 2021 年1 月10 日，中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》，提出“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”。2021 年4 月21 日发布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》（以下简称《2021年度立法工作计划》）中提出：研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。域外大陆法系国家的行政程序法，以及我国学界之前呼吁制定的行政程序法，内容均非规定纯粹行政程序法律规范的单一性质立法，而是包含多种性质规范的综合性立法。由此产生了一个问题，即《法治中国建设规划（2020-2025 年）》中的“行政程序法”与《2021 年度立法工作计划》的“行政基本法典”之间是何关系？“行政程序法”与“行政基本法典”是同一部法典吗？还是行政程序法仅为行政基本法典的一个分编？这些问题，实质指向我国行政法法典的编纂进路如何确定这一重大问题。根据行政法体系法典化的程度，行政法法典编纂进路可分为完全法典化进路与程序主义进路，本文拟以两种进路的区分为分析框架，就我国行政法法典编纂为何更宜采程序主义进路展开论证，以期丰富关于编纂行政法法典进路选择的讨论。 二、域外行政法法典的编纂进路分析 综合分析域外和我国台湾地区、澳门地区出台的31部行政基本法典，行政法法典在内容结构上整体呈现出以下几个特点：第一，法典限于对一般行政法律规范进行体系整合。第二，在一般行政法律规范体系中，法典以行政行为法为核心内容。第三，在行政行为法中，法典以行政程序法律规范为主。第四，行政组织法部分以主体制度、内部行政程序制度为主要内容，行政机关的组织、人员等严格意义上的行政组织法规范规定很少。第五，行政救济法部分以规定行政机关解决争议的活动为主。这一内容构成背后所遵循的立法进路具有以下特征：第一，对行政法体系进行有限法典化。法典对行政组织法规范、行政实体法规范、行政救济法规范，仅选择部分内容实现法典化。第二，法典以规范行政机关对外行使行政权力的活动为中心内容，重点调整行政机关与公民之间的关系。第三，法典对行政活动的规范主要诉诸程序性机制，规定了私人享有的一系列程序性权利。如法国《公众与行政机关关系法典》明确规定了公民、法人享有防卫权、公共信息再利用权等一系列权利。随着政府职能的扩展，行政程序机制不限于行政行为程序，而是全面覆盖政府公共治理活动。笔者将具有前述特点的立法进路称为行政法法典编纂的程序主义进路。法典名称是否采行政程序法，并非这一立法进路的标志。 三、域外行政法法典编纂采程序主义进路的原因分析 （一）现实因素：20世纪以来行政法的程序化和主观化发展趋势不断增强 20世纪以来的一系列重大社会变革，包括行政国家出现、后工业时代风险社会来临、信息社会替代传统工业社会、欧洲一体化和经济全球化等，均推动了行政法的程序化和主观化发展趋势不断增强。与此发展趋势相对应，行政程序制度在行政法治制度体系中的重要性日益增加，逐渐发展成为当代行政法的核心内容，改变了以行政实体法和行政诉讼法为中心的传统行政法体系。如Dominique Custos 教授认为法国《公众与行政机关关系法典》反映了法国行政法40年来的重大发展变化，“程序化”与“主观化”，两种最显著的发展趋势，改变了法国传统行政法的属性。当代行政法体系以行政程序制度为核心的发展变迁，对编纂以行政程序法律制度为核心内容的行政法法典提出了现实立法需求。 （二）理论因素：学界对行政程序内涵的认知日益具有开放性 与行政法程序化和主观化发展趋势相对应，行政程序的内涵逐渐扩大，趋向综合与宽泛。在早期警察国家的秩序行政形态中，行政程序是行政机关作出行政决定遵循的程序。随着政府职能大力扩张，行政程序的内涵逐渐具有相当大的开放性，被视为行政机关之间的信息交换过程，行政机关与个人、法人之间的信息交换过程、意见表达和沟通过程，行政与私人实现双方合作治理的过程。行政程序由行政行为程序扩展至现代政府治理机制。 （三）制度因素：行政程序法律制度内容不断丰富和完善 对行政程序法律制度的百年发展，西班牙Javier Barnes教授提炼出三代行政程序分析框架，揭示了行政程序法律制度的代际演进发展脉络：第一代“准司法型”行政程序，是行政机关作出行政决定遵循的程序。对应传统命令—控制治理模式，带有很强的对抗性，以在行政机关作出不利于公民的决定时，通过赋予公民陈述意见等程序权利，保障公民权利。第二代“准立法型”行政程序，是行政机关制定规章遵循的程序。对应传统的命令—控制治理模式，依然带有很强的对抗性。受规章影响的利益群体通过公众参与机制，参与到规章制定过程中，陈述自己的利益诉求，最终结果仍由规章制定机关单方作出。第三代“行政型”行政程序，是行政机关制定公共政策、履行公共服务职能等活动遵循的程序，是最具“行政”特色的行政程序。对应新型合作治理模式，其核心内容体现为推动行政权力以透明、开放、私人友好、多主体合作的方式运行，经由行政程序中不同主体之间的合作、协商，共同达成公共治理目标。三代行政程序法律制度之间并非替代关系，而是并存关系，这使得行政程序法律制度的版图以代际演进的方式逐步扩展，渐次覆盖行政权力运行的方方面面。
