在当今激烈的中美经贸冲突中，美国不仅运用了短期的关税和制裁政策，也进行了国内制度的调整来应对中国带来的经济压力。面对2008年国际金融危机后中国企业在美激增的投资并购行为，美国参众两院于2018年6月以近乎全票的支持率通过了《外国投资风险审查现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA)。① 该法案旨在提高美国对外来资本的监管能力，使美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)的财政预算、人员配备、监测和审查手段得到了极大的扩充。在法案通过的当年，中国对美直接投资流量从2016年的460亿美元大幅下降至50亿美元，据专家估算，CFIUS对中国投资者进行的国家安全审查使超过25亿美元的在美投资计划落空。②FIRRMA对美国外资监管制度所作的改革显然成为美国开展对华“经济战”的一种有效手段，而这种通过立法进行的制度改革也不会随着政府的更替而消失。 巨大的国内市场、先进的技术和宽松的外资监管制度使得美国一直是国际投资者的首选之地。早在建国之初，美国就积极利用外资外债助力美国基础设施建设和早期的工业发展。③在两次世界大战之后，作为世界头号经济强国，美国也在国际层面积极推行投资自由化，通过签订贸易与投资协定促使发展中国家减少市场准入壁垒。自20世纪七十年代以来，美国成为吸收国际资本最多的国家之一，而从尼克松到奥巴马，无论是民主党还是共和党执政，历届政府都支持开放的投资政策、强调资本的自由流动原则。这一原则既与自由主义市场经济的理念相符，又给美国带来了巨大的经济收益。与美国不断变化的关税和金融政策相比，美国开放而自由的投资政策呈现高度的历史连贯性，④现有研究也就很少关注这一政策领域和与此相伴的外资监管制度。 福特总统在1975年5月设立CFIUS，当时该机构只是一个松散的外资信息收集部门，一度被称为美国联邦政府中的“纸老虎”。⑤其设立的直接原因是20世纪七十年代初，部分石油输出国组织(OPEC)成员国利用其从石油禁运中获得的巨额利润和美元大幅贬值这一窗口期，大量收购美国房地产和能源企业，促使白宫在国会的压力下重新考虑美国长期放任自由的外资政策。在20世纪80年代经历了来自日本的第二次国际投资浪潮后，美国虽然确立了对外资的国家安全审查制度，增强了CFIUS的监管能力，但在实际操作中对外资交易的限制长期保持在最低限度。这也使得CFIUS在经历了近半个世纪的发展后，直到特朗普时期，才一跃成为美国政府借以打压中国企业技术升级和市场扩张的重要机构。 CFIUS及其外资监管制度自创立以来经历了什么样的演进过程，受到哪些国际和国内政治的影响，又为何在中美战略竞争的背景下实现了制度升级?本文的目的在于对CFIUS的历史发展过程进行梳理的同时，从大国竞争和国内精英政治的角度来解释这一制度背后的演进逻辑。外资监管制度不同于短期的税费调整，涉及的是国家监管部门和官僚机构从无到有的建立过程和具体执行规则的设置，是一种广义上的国家构建(state building)。因此，本文展现的也是一个美国不同历史时期的国家构建过程。文章第一部分介绍了CFIUS的制度变迁过程，说明现有研究和不足。第二部分采用国际政治经济学中“颠倒的第二意向”(second-image reversed)的研究路径，以经济和安全两个基本领域区分美国在二战后经历的四种大国竞争类型、以利益关切(经济/安全)和政策偏好(国际/国内导向)区分四种国内精英联盟，搭建一种大国竞争影响国内精英联盟的分化组合、从而改变美国外资监管制度的分析框架。文章第三到第五部分通过追踪和对比分析CFIUS在美苏、美日和中美三次大国竞争背景下的三次制度变化，说明制度演进的逻辑和微观动力。第六部分做出总结。 一、美国外国投资委员会：制度演进与现有解释的不足 由于国际直接投资包括对内和对外两个流向，一国的投资政策也可以分为对内和对外两种，本文涉及的是美国的对内国际直接投资政策(inward foreign direct investment policy，IFDI policy)。这一政策通常包括三个方面，分别是对企业设立和准入的监管、企业运营管理以及与外国企业相关的税收和贷款政策。⑥对于美国这样的自由市场经济体来说，国家很少通过限制企业运营的内容和效益、或提供优惠的税收及贷款政策来干预外国投资者的经济活动，其投资政策的最主要内容就是对企业的设立和准入进行监管。 自19世纪末起，美国就开始对外国企业购买美国土地进行限制，成为美国外资监管的开端。⑦第一次世界大战前后，美国又对一些特定行业(如无线电广播、航运、海运和石油领域)设立了外资准入限制。1917年，美国国会通过的《与敌贸易法》(Trading with the Enemy Act)赋予了总统在国家紧急状态下干预和阻止与敌对国的经济交易的权力。⑧这些外资监管制度虽然历史悠久，但长期呈现行业及监管部门分散的特点，缺乏一个统一的管理制度和监管机构。1975年美国外国投资委员会成立后，该机构成为执行美国外资监管制度的联邦机构，负责对进入美国的、有可能危害其国家利益的国际直接投资(限于兼并、并购和通过合资方式进行的接管)进行国家安全审查。回顾历史，CFIUS经历了三次重要的制度变迁，以人员配备、财政预算、监测和审查工具四个方面为衡量指标，其监管能力不断增强。
