论行政行为形式认定标准

      时至今日，行政行为学说已经在我国行政法理论与实务中产生了举足轻重的影响。随着《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》的先后制定和实施，在法律实践中，行政行为的形式认定，影响到法律的适用、程序的进行及相对人权利义务的认定等一系列重要事项。行政行为形式认定的准确性与清晰度，直接决定行政和司法机关是否能从纷繁复杂的行政活动中准确把握其法理内核，从而条分缕析地将其逐一归属于不同的行政行为法规范之中。行政行为学说已经伴随相关立法和执法实践而成为我国行政法制的重要组成部分，对行政行为形式的认定则已经很大程度上影响着行政活动能否得到精准、合宜的监督与救济。

      形式(Form)，在国内不同学者的论述中有时又称“型式”“方式”“模式”，是行政行为的一个关键法理要素。所谓“行政行为形式”，即是将行政的行为独立于具体事实而依程序方法、功能与法律效果所形成的结构。①随着法律实践的不断发展，行政行为形式认定的问题也不断显现。自2011年《行政强制法》制定以来，基于行政行为形式的一般立法步伐放缓，面对日新月异、纷繁复杂的行政活动，行政行为的形式认定亦渐显多端寡要、莫衷一是，对法律理解与适用的融贯性和相对人的权益救济结果产生了不小的影响。理论上对行政行为形式认定标准的研究亦较为零碎，缺乏整体上对于形式认定标准的法理分析，或直接转入对未形式化行政行为的关注及行政行为形式理论的批判，但同时本土行政法实践亦难以截然抛弃行政行为形式论之内容。在此，行政行为形式论亟须回应实践的疑惑，研究和发展行政行为形式的认定标准已经成为当前行政法实践中一个不可忽视的挑战。

      一、行政行为形式认定的分歧：司法实践的不同认识

      行政行为形式认定标准的分歧，在我国司法实践中已有不少实例。例如，《治安管理处罚法》第十一条的“收缴”，在王述彬与庆云县公安局治安行政处罚一案(下称“德州王述彬案”)中被定性为行政处罚，②同时亦有部分地方将收缴作为需要申请人民法院强制执行的行政处罚对待；③在张某某诉湘潭市公安局雨湖分局一案(下称“湘潭张某某案”)中被定性为行政强制措施；④在朱玉华诉被告常州市武进区公安局治安行政处理案(下称“常州朱玉华案”)中则又被否认了行政强制措施的属性，而被含糊其词地定性为一种“行政处理”；⑤在谈志强诉宜兴市公安局一案(下称“宜兴谈志强案”)中，法院干脆避开了收缴的形式认定，只表示收缴物品清单“是一种终了的具体行政行为”，可以在行政处罚之外“作为单独的收缴或追缴决定书使用”。⑥此种定性上的分歧在实践中广泛存在，持续困扰着行政法的理论与实践。近年来，随着《行政诉讼法》的修订和相关司法解释的陆续颁布，行政法治不断获得新的生命力，但上述问题并未随之消失。笔者选取了法律实践中部分定性分歧较大的行政活动，从中我们或许可以管窥行政行为形式认定之混乱(见表1)。

      

      在我国的审判实践中，表1中的案件绝非个例，它们只是因行政行为形式认定标准不明而产生的大量法律定性分歧之缩影。这些案件中的行政行为形式认定固然可能存在各种各样现实因素的影响，也有诸如“取缔”这种本身就来自不同法律规范、包含多种不同行为内容与行为性质的活动，还有“土地所有权或使用权登记”这种初始登记与其他登记行为被区别对待的活动，但在大部分的情况下，我们仍然可以认为，不明晰的行政行为形式认定标准导致了同一行为面临不同的形式认定与法律适用之结果。

      不同的司法判决不仅作出了不同的定性，也阐述了不同的理由。例如，对于限期拆除的法律性质，郑州李永杰案与成都李红蕾案中就出现了截然有别的认识。在郑州李永杰案中，对于责令强制拆除建筑物和设施的法律性质，人民法院的论证分四步进行：首先，法院认为“立法机关在土地管理领域明确将责令限期拆除定性为行政处罚”；其次，法院论证城乡规划与土地管理中的“责令限期拆除”具有相同性质；再次，法院根据被诉责令限期拆除违法建筑决定书中“作出如下处罚”的表述认为本案在法律上和事实上都是行政处罚；最后，法院认为将本案中责令限期拆除的行为定性为行政处罚更有利于为相对人提供充分的救济。(22)在成都李红蕾案中，法院的论证分三步进行：首先，法院指出《行政处罚法》列举的处罚种类未包括责令限期拆除；其次，法院引用了2000年国务院法制办在《对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》，明确指出此《答复》中已经说明《城市规划法》中的“责令限期拆除”不是行政处罚，相应地，修改后相关条文未发生较大改动的《城乡规划法》中的“责令限期拆除”亦非行政处罚；再次，法院论证《城乡规划法》中的“责令限期拆除”不具有行政处罚的惩罚性，而是一种带有行政管理属性的行政强制措施。(23)

      两个案件呈现出的多种论证进路，对于同一法律规定中的同一行为作出了截然不同的定性，足可见部分行政行为定性问题大有文章。正如胡建淼教授所言，行政处罚与其他行政行为(或者其他非行政行为)的区分，是“重要而困难的问题”。(24)自实践情形观之，不独行政处罚如此，其他行政行为亦不例外。

      面对模糊的形式认定标准，人民法院对定性尚不清晰的行政行为有时也会采取“冷处理”的策略，绕过行政行为形式认定之争议而直接对行政行为合法性进行判断的案例也不鲜见。例如，在王志刚诉太谷县人民政府一案中，(25)山西省高级人民法院面对“取缔”的定性争议未做具体认定，而是通过分析相关规范性文件，对行政行为的合法性直接作出判断。不仅如此，相关裁判文书中有关法律定性的论断还出现了表1所述的“教育措施”“现场处置方法”等未为行政法教义学所涵盖的术语，为行政行为形式判断之乱状更添纷扰。