一、问题的提出 自20世纪80年代以来，下放治理、委托治理成为国家治理模式的新浪潮。①党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。行政审批的“下放”是行政审批改革的重要环节，在实践中被广泛地运用。在中央层面，国务院下放了一系列的行政审批项目；②地方层面，下放的审批事项更是不胜枚举。尽管各地的行政审批改革仍然在如火如荼地开展，学界对行政审批改革的理论研究热情也很高涨，但颇为吊诡的是，与学者更多关注行政审批的权力清单、相对集中审批、替代性审批、审批程序、网上审批等议题形成鲜明对比的是，对行政审批的“下放”这一重要改革举措，较为深入和全面的法学理论研究却不够。③ 此外，从当前为数不多的学术讨论、各地公开的关于行政审批下放的文件以及实践调研的结果来看，对于“下放”的内在本质、“下放”的条件标准、“下放”后面临的法律障碍、承接实施以及监管等诸多问题都亟待解决。本文将结合行政法理与深圳经验，首先界定行政审批下放“是什么”，即行政审批下放的内在本质；其次回答“为什么”要进行行政审批下放，即行政审批下放的制度逻辑；最后分析行政审批下放运行得“怎么样”，即针对行政审批下放以及下放后的实施、监管和评价方面存在的问题，提出法治完善的方式。需要交代的是，本文所指的行政审批是指法律、法规规定的行政许可以及政府权责清单中具有行政审批性质的行政确认、行政给付和其他类别行政职权事项。 二、内在本质：授权和委托 “下放”并不是一个法律概念。何谓行政审批的“下放”？对此，学术界也有不同的观点。有的学者认为，行政审批下放是行政机关委托行政许可实施权的内部行政行为。④还有的学者认为，行政审批下放的主体，只能是国务院或省、自治区、直辖市人民政府，其他机关无权决定下放行政审批事项。⑤实践中，从地方有关规范性文件的表述来看，对什么是“下放”，同样存在分歧。在青岛市政府公布的一份规范性文件中，行政审批的下放方式被分为委托、归还、界定三种。⑥其他地方的做法也是各有特色，比如哈尔滨对于采用“委托下放”事项的会在下放事项目录的备注里说明。⑦还有的地区，把“下放”与“横向的审批职能调整”完全混淆，等等。⑧ 笔者认为，有以下四点误区需要澄清。第一，行政审批的下放并不仅是行政委托。行政委托的制度内核是权力转移，而责任归属不变，⑨有些行政审批的“下放”，责任归属也已经发生转移。因此，若将“下放”仅仅等同于“委托”，则与简政放权的精神并不完全符合。第二，行政审批下放的主体并不仅是省级人民政府。现在许多城市都在强调“强区放权”，目的就是把审批权进一步下放，以便更好地服务基层，方便行政审批的高效实施。⑩如果下放的主体仅限于省级以上人民政府和国务院，很明显也是背离制度实践的。第三，“下放”并不是横向职能调整。“下放”是上级行政机关将审批事权由上往下放，由下级行政机关承接。因此，同级行政机关之间行政审批权的横向调整肯定不是下放。第四，“下放”并不是“取消”。在行政审批改革中，“下放”往往与“取消”并列，有时也被作为“调整”方式的一种。毫无疑问，“下放”是调整审批事权的一种方式，并不是取消。 结合行政法理和深圳经验(11)，笔者认为，行政审批下放的内在本质，是指设区的市以上政府及其职能部门以授权或委托的方式，将行政审批交给下级政府及其职能部门实施。下文笔者将结合“授权”和“委托”两种下放方式作具体论述。 首先是作为“授权”形式的下放。需要交代的是，关于授权，学界一直有两种观点：一种是授权(行政授权)仅指法律、法规授权，而不包括行政主体的授权，行政机关只能进行委托而不能授权；另一种是授权指行政主体(授权人)在法律、法规许可条件下，通过合法的程序和形式，将自己行政职权的全部或部分转让给有关组织(被授权人)，后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为效果的法律制度。(12)前者被称为“以立法形式的行政授权”，后者又被称为“以决定形式的行政授权”。(13)我国《行政许可法》第23条对于“行政授权”的规定即属于“以立法形式的行政授权”，这也是学界的通说观点。(14)然而该种观点无法解释实践中普遍存在的以“决定”形式授权的情形，所以笔者这里所讨论的授权的理论基础应当是后者。“以决定形式的行政授权”在实践中又可以分为“代议机关以决定形式授予行政机关特定的行政权”和“行政机关以决定形式授予其他行政机关或者其他组织特定的行政权”两种模式。(15)海南在行政审批下放改革实践中即采用了第一种模式，(16)深圳采用的则是第二种模式。(17)通过观察行政审批改革实践可以发现，如果每一次“下放”都需要法律、法规的明确立法授权，显然是不切实际的。(18)这也是“以决定形式的行政授权”在行政审批下放改革实践中被采用的主要原因。而与海南模式相比，深圳的模式无疑更高效，因为在行政机关系统内部即可做出，避免了程序的繁缛。此外，地方行政审批改革实践中也有许多通过“通知”的形式下放审批事权的。(19)笔者并不完全赞同这样的下放方式，因为“通知”本质上只是地方政府的规范性文件，特别是行政许可类审批事项，(20)以“通知”的形式授权下放可能面临合法性不足的障碍。总而言之，通过“授权”形式的“下放”，权责关系即发生了转移，获得授权的行政机关在实施行政审批事项时，应当以自己的名义对外做出审批决定，并独自承担法律责任。
