2020年11月16日至17日，党的历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想明确为全面依法治国的根本遵循和行动指南。习近平法治思想博大精深，其内涵被集中凝练概括为“十一个坚持”。习近平总书记强调：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”①国务院暂时调整实施行政法规，正是推进依法行政、建设法治政府的重要体现，是习近平法治思想尤其是“重大改革于法有据”思想的时代产物。党的十八大以来，为了处理好法治与改革的关系，我国确立了两种形式的重大改革特别授权机制：全国人大及其常委会暂时调整实施法律，以及国务院暂时调整实施行政法规。目前，学术界对前者进行了充分的探讨，但是没有关注后者。本文以习近平法治思想为指导，试图从法理层面分析国务院暂时调整实施行政法规。 一、重大改革特别授权机制的两种形式及其确立过程 如何处理法治与改革的关系，一直是我国改革开放事业的一个难题。在改革开放初期，我国总体上是采用改革先行、法治附随的模式，即地方改革试点先行先试，突破法律甚至是宪法的规定，待改革取得一定成效之后，再通过制定或者修改法律的方式将改革成果予以固化，比较典型的就是土地制度改革。这种改革模式在我国法治建设的初期是比较有效的，但是因为改革突破了法治的框限，存在着合宪性合法性的重大瑕疵，所以引发了二十世纪九十年代众说纷纭的“良性违宪”之争。② 随着依法治国、建设社会主义法治国家被载入宪法，法治理念逐渐深入人心，法治成为党领导人民进行改革开放、治国理政的基本方略。党的十八大之后，习近平总书记在十八届三中全会第二次会议上(2013年11月12日)强调：“凡属重大改革都要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”③在中央全面深化改革领导小组第二次会议上(2014年2月28日)，习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”④这表明中央核心领导层的法治观念已经发展到成熟阶段，形成了“重大改革于法有据”思想，法治不仅仅具有固化改革成果的工具性价值，还具有引领和推动改革的目标性价值。⑤习近平总书记“重大改革于法有据”思想要求，我们在推进全面深化改革的过程中，不能仅仅把法治当作工具，还需要把法治当作目标，用法治精神塑造改革的决策和行为过程，引领改革的伟大事业，这是十八大以来法治思维的重大变化。⑥ 2014年10月召开的十八届四中全会，正式将习近平总书记的“重大改革于法有据”思想载入决定之中⑦，成为协调全面深化改革与全面依法治国关系的指导思想。为了贯彻落实党中央精神，2015年修订的《立法法》第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”2017年底修订的《行政法规制定程序条例》第35条规定：“国务院可以根据全面深化改革、经济社会发展需要，就行政管理等领域的特定事项，决定在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。”2020年5月11日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出：“健全重大改革特别授权机制，对涉及调整现行法律法规的重大改革，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后，由有条件的地方先行开展改革试验和实践创新。”这表明，为了贯彻落实习近平总书记“重大改革于法有据”思想，我国确立了两种形式的重大改革特别授权机制：一种是全国人大及其常委会暂时调整实施法律；另一种是国务院暂时调整实施行政法规。 由于全国人大每年只召开一次会议，并且会期很短，不能满足重大改革特别授权机制的时效性要求。所以，全国人大没有对重大改革作出授权决定，重大改革特别授权机制主要是由全国人大常委会来实施的。⑧迄今为止，全国人大常委会已经作出了三十余个有关地方改革试点的授权决定，确保了重大改革于法有据，发挥了法治对改革的引领、推动和保障作用，使改革在法治轨道上行稳致远。⑨自全国人大常委会实施重大改革特别授权机制以来，围绕全国人大常委会暂时调整实施法律的法理基础、法律性质、正当性、合宪性及其应遵循的基本原则，学术界展开了充分的讨论。⑩ 与全国人大常委会暂时调整实施法律相比，国务院暂时调整实施行政法规则缺少学术界的关注。就中国知网的文献检索而言，几乎还没有学者就国务院实施的重大改革特别授权机制进行研究。之所以会出现这种冷热不均的状况，可能是因为学术界片面理解了习近平总书记“重大改革于法有据”思想中的“法”，将其仅仅理解为全国人大及其常委会制定的“法律”。“要准确理解改革的法之依据，首先要求我们尊重宪法和法律的权威，做到根据法律进行思考，应该把法之范围确定为法律渊源系统；在构成法律的法源形式中去寻找发现可能用于改革的法律。”(11)按照《立法法》的规定，行政法规是在全国范围内普遍适用的，是“法律渊源系统”的组成部分，构成“法律的法源形式”，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。因此，国务院暂时调整实施行政法规，也是一种形式的重大改革特别授权机制，是习近平总书记“重大改革于法有据”思想的实践表现，同样值得学术界给予高度关注。
