自1978年开启对内改革以来，“改革与法治”的关系遂成为一个经典的理论命题。伴随改革红利普惠民众及2011年“中国特色社会主义法律体系已经形成”①的时代背景，两者的结构性矛盾愈发凸显。2012年年末实践中出现了全国人大常委会作出决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。为了制度化疏解改革与法治的紧张关系，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首倡按照法定程序作出授权改革试点的措置。为此，2015年《立法法》增设第13条，即全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。随后，诸多地方性法规制定条例或地方立法条例也规定了地方人大授权改革试点条款。党的十九届四中全会在“坚持和完善中国特色社会主义制度”的语境中强调“坚持改革创新、与时俱进”，②这进一步凸显了完善发展人大授权改革试点制度的必要性。 作为中国公法史中一项全新尝试的人大授权改革试点制度，学界曾对其正当性问题展开了激烈争论，存在截然相反的两种见解：支持者在当前法制体系中为其寻找正当性根据，有认为《宪法》第89条第18项(国务院兜底职权条款)是其宪法依据，③或将其视为人大决定权或立法权的行使，④或将其界定为法律修改试验模式或试验性立法。⑤而否定者认为，授权暂时调整法律难以被扩张解释为法律的“修改”或“部分补充”。⑥既然该制度已成事实，学界又转向控权研究。在作出权限上，全国人大授权决定应限于非宪法保留事项和其常委会自身有立法权限的事项，也应当受到公法上合比例性控制，⑦而针对行政改革的人大授权，应恪守程序、形式及内容方面的法律界限。⑧ 纵观现有研究，人大授权改革试点的正当性争论尚停留于形式层面，而没有深入到“八二”宪法结构中探求其正当性基础，而后续的控权研究割裂了“权力属性”和“授权界限”之间的关联，并且缺乏一种体系化的制度反思。掐指计算，人大授权改革试点已经在实践中运行八年多，可谓行之有年，其制度运作也积累了经验教训。本文将立足于防止其形式滥用的规范主义立场，在现代公法理论的基本框架下对该制度进行反思，描绘其规范的运作图式，并使其真正融入、内化于当前宪制结构。获得恰当安置的人大授权改革试点，绝非世界公法制度史中的昙花一现，而是足以成为解决改革与法治紧张关系问题的制度典范之一。 二、人大授权改革试点的运作、功能与风险 为了消解改革与法治之间的结构性矛盾，学界曾作出诸多努力。纷扰至今的“良性违宪”就试图为剧烈变革时代中违宪改革寻求宪法之外的正当性基础，即有利于发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益。⑨而后的“改革宪法”理论认为无论在实体还是程序方面，该命题都在一定程度上允许违宪违法改革。⑩可是，“良性违宪”“改革宪法”的理论言说过于迁就现实，引来了普遍质疑。时至今日，面对实践中的违宪违法改革，我们的学说未能给予妥当解答。在人大授权改革试点出现前，撇开违宪违法改革而言，改革家们主要是通过法的制定、修改、补充等这一正式但效率不高的方式，或者通过授权国务院或经济特区进行试验性立法的方式(以“暂行”“试行”等形式冠名的暂行法)，完成对改革的合法化塑造。随着改革全面深入的铺开，前述两种方式已实难满足改革合法化的论证任务。为了弥合推行试点与法律修改之间的“法治裂痕期”，人大授权成为正式的解决策略。 (一)授权决定的多重实践形态 2015年全国人大修订《立法法》，为全国人大常委会授权改革试点的实践提供了明确的合法性支撑。《立法法》第13条主要是按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”之要求，并总结近年来实践的结果。(11)当前全国人大常委会授权决定已达19项之多，(12)其中2015年《立法法》修订前有5项决定，在此之后则多达14项。以授权内容为标准，通过缜密地梳理，可以发现这些授权决定存在三类实践形态。 首先是“授权法律已予规定的改制试点”，顾名思义是指授权主体作出以“暂时调整或停止适用法律”为基本内容的决定。该类授权决定共有14项，(13)譬如2013年全国人大常委会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整相关法律规定的行政审批，具体改为备案管理。 颇有意趣的是，在梳理中发现了两类区别于前述形态的授权决定：一类是“授权法律未予规定的创制试点”，即当前法制体系没有对某类制度作出规定，全国人大常委会以作出决定的方式授权相应主体从事此类制度的创制试点；该类决定中便没有“暂时调整或停止适用法律”的授权内容。属于该类的决定共4项。(14)如果将前述两类授权决定统称为“授权法律改革试点”，那么另一类则可唤作“授权宪法改革试点”，它已然突破宪法所设定的秩序框架，涉及宪法制度的调整或创设。其实，宪法作为国家的根本法，宪法层次的改制或创制往往涉及一般法律制度的变动，继而该类授权内容就不可避免地涉及前述两类决定；然而，考虑到宪制改革的特殊性及重大意义，将其单列为一类也并无不妥。属于该类决定的实例仅1项，即2016年《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。监察委员会的创制试点，改变了原先中央层级全国人大之下“一府两院”的权力框架，已然触及宪法层面的制度变革。
