目前，有关行政程序的宏观研究已渐成体系，但在微观操作层面上的探讨尚处于起步阶段。鉴于此，本文就如何构建行政行为说明理由制度发表浅见，并就教于同仁。 一、行政行为说明理由制度的内涵、设置目的及其构建 行政行为说明理由制度是指行政主体在作出或拟作出涉及相对人权利义务的行政行为时，以适当方式向相对人阐明作出该行为的事实性根据、法律性根据及其他理由（如公益考量等）的制度。各国设立这一制度，是为了防止行政主体恣意行政，保护相对人的合法权益，以实现行政公正，提高行政效率，并为其后的司法审查创造便利条件。从这一目的出发，行政行为说明理由制度至少应从以下三个方面进行构建：1.说明理由制度的适用范围及其理论依据；2.在该制度的适用范围内对行政主体的具体要求；3.行政主体说明理由有瑕疵时产生的法律后果。 下文将围绕上述问题展开论述，以期实现该制度从应然状态到实然状态的飞跃。 二、说明理由制度的适用范围 关于这一问题，各国基于历史、政治、经济的差异而规定不一：以自然公正作为程序制度基石的英国，并没有普遍性的法律要求一切行政决定必须说明理由。但是其1958年的《行政裁判所和调查法》规定，在当事人请求时，行政裁判所的裁决和部长公开调查后的决定必须说明理由。并且，其裁判所的程序规则和公开调查规则中都有说明理由的规定，只有在有关国家安全或影响关系人的重大利益时可以例外。（注：参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第164 页。） 法国在其1979年的《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》中，规定了必须说明理由的两种行政决定，不适用这一法律的四种行政决定，以及适用这一法律但可以暂时不说明理由或不说明理由的三种特殊情形。（注： 参见王名扬：《法国行政法》， 中国政法大学出版社1988年版。） 美国在其《联邦行政程序法》中要求制定规章行为和行政裁决行为都须说明理由。 （注：参见王名扬：《美国行政法》， 中国法制出版社1995年版，第1120—1122页。） 日本仅限于对不利行政处分说明理由。（注：参见：《日本行政程序法》，朱芒、吴微译，《行政法学研究》1994年第1期，第83页。） 事实上，说明理由制度适用范围的大小，与一国对公正和效率的侧重程度有关：若侧重行政公正，则将扩大该制度适用范围，加大对行政权的限制力度；若侧重行政效率，则将缩小该制度适用范围。在公正与效率之间，我们应作何种选择？笔者认为，现阶段，应将行政公正作为主要价值取向，即适当扩大该制度的适用范围，其理由在于： 首先，当行政观念由“管理行政”转向“服务行政”后，行政效率也由以“作出行政行为的速度和数量”为标准转向以“服务对象所获得的服务质量”为标准，即行政行为是“为大众利益服务或提供安全利益保障”。在影响行政效率的因素中，“公众的心理和合作态度”（注：宋炉安、张越：《试论行政处罚的听证程序》，《中国法学》1996年第5 期。）最重要。如果说明理由制度能够促进公正，必能获得公众的理解、支持与合作，从而最终促进行政效率的提高。反之，行政效率未必有利于公正这一价值目标的实现。 其次，现代行政授权机制的重点控制对象是行政自由裁量权，依行政权的第二个悖论，应主要对其进行程序控制，（注：参见季涛：《行政权的扩张与控制》，《行政法学研究》1997年第1期，第61页。） 以保证公正行政。 其三，在我国，传统的“官本位”思想仍有市场，行政主体尚未确立起服务行政的观念，相对人尚不能依法保护自己合法权益，在此种法制背景下，强调行政效率，必践踏行政公正，最终丧失效率。 当然，基于行政效率的考虑，并吸收法国的经验，可对说明理由制度适用范围作出限制：1.法律（指狭义意义）规定的保密事项，行政主体可不对相对人说明理由，以切实保障相对人的实体和程序权利。另，当监督审查机关对该行为进行审查时，行政主体应向该机关说明理由，该机关应在保密同时作出公正裁决。显然，此处需设置一个防止监督审查机关和行政主体间同流合污的机制。2.对于紧急行政行为仅可免除初次说明理由的义务。 在对说明理由制度的适用范围作出原则性的划分后，笔者拟对是否应予说明理由争议较大的几种行政行为进行探讨。 1.授权行政行为。日本和德国都主张对该类行政行为不予说明理由，因其或赋予相对人权利；或免除相对人义务，一般不引起异议；若要求行政主体说明理由，则增加行政主体工作量，有碍效率目标的实现。笔者主张应予说明理由。因为： （1）行政主体与社会相对人呈辐射状对称关系， 即使在具体的行政法律关系中，行政主体也不应忽视其他潜在相对人的存在，不应忽视他们的监督者的身份；否则，将使自己成为众矢之的。若行政主体同样予以说明理由，潜在相对人就能在对行政主体进行监督的同时找到进行自我评价的参照物，从而调整自己的行为。这样，授益行政行为的激励和导向作用才得以实现。 （2）现代社会，“法律面前人人平等”思想已深入人心。 若行政主体不说明授益理由，相对人可能视为不当得利而不予接受，甚至觉得自己被视为社会弱者，人格尊严受到侵犯。
