行政复议作为行政机关实现自身监督的一种重要的法律途径，以纠正行政违法和失当为主要目的，是现代行政民主和法治的一个表现。党的十五大强调“政府机关都必须依法行政”，并要求加强对执法的“监管”。国务院1990年颁布《行政复议条例》，至今实施已逾八年。实践表明，行政复议制度虽已建立起来，但行政复议的有效监督作用还远未得以发挥，尚未引起广泛注意和重视。一方面随着经济体制的转换和行政管理模式的改变，行政争议大量增加，另一方面，行政复议受案率却不高，复议案件涉及范围狭窄。究其原因，除了宣传普及深入不够外，更有深层次的原因。 一、行政复议立法滞后 随着政治和经济体制改革的深入发展，我国在加强经济立法的同时，也加快了行政立法的步伐，大量行政法律、法规相继出台，行政管理活动日益法制化。为了维护在行政管理活动中的合法权益免受侵犯，通过行政复议解决行政争议作为一种救济手段成为公民和社会组织的一项重要权利。《行政复义条例》作为国务院行政法规，其效力低于国家法律，立法层次显得不能适应社会发展需要。由于立法层次低，客观上造成行政机关及相关部门对行政复议工作重视不够、实施不力、工作不实，弱化了行政复议制度的法律价值。立法上的滞后，还形成条例与有关行政法律（如《行政处罚法》）不相对应，影响了行政复议制度的推行和运用。 二、行政复议申请难 行政复议作为一种解决行政纠纷的手段，具有较为严格的程序要求。行政复议的引起，必须以申请人的申请为必要前提，一般情况下没有申请人的申请，行政机关不主动行使复议权，类似于诉讼程序中的“不告不理”。由于一些体制方面的原因和人为因素，行政纠纷发生后，复议申请人“投诉无门”的现象仍时有发生。 第一，行政机关不履行告知义务。行政机关在作出具体行政行为前，应主动告知相对人应享有的权利。例如，《行政处罚法》规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告当事人依法享有的权利。根据法律规定，当事人享有的权利包括陈述权、申辩权以及不服处罚的申请复议权和起诉权。实践中，有的行政机关在作出行政处罚决定前，不履行告知义务，使得法律知识本来就欠缺的相对人不知行政复议程序，以致于在不服的情况下，未能在法定期限内提出复议申请。有的行政机关在行政处罚决定前错误地告知申请人的申请期限、途径等，致使当事人不能正确行使申请权。如某乡政府在对某违反计划生育对象作出行政处罚时，在处罚通知书中告知当事人，如不服处罚决定，应向本乡人民政府申请复议，违背了《行政复议条例》关于复议管辖的规定。 第二，复议管辖错综复杂。复议管辖指行政机关受理复议案件的分工和权限。由于我国现行行政管理体制的诸多不合理之处，导致了行政复议管辖的多样性和复杂性。《行政复议条例》于1994年10月作了一次修改，关于复议管辖的规定是这次修改的唯一内容，足见其实践中的问题较多。复议管辖究竟以上一级主管部门为主，还是以本级政府为主是一个理论上值得探讨的问题。现行法律、法规对不服县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为的复议管辖，规定了三种情况：一是规定由上一级主管部门管辖。二是规定由作出具体行政行为行政机关的本级人民政府管辖。三是笼统规定由上一级行政机关管辖或不作具体规定。这种管辖又有两种情况，一是上一级业务主管部门管辖（条条管辖），二是由本级人民政府管辖。申请人可以在这两者之间作出选择。由于法律规定不能统一，使复议管辖错综复杂，不仅容易造成推诿扯皮现象，影响行政复议工作效率，而且增添了行政复议申请的难度。 第三，申请复议期限种类繁多。行政复议申请有严格的期限规定，公民、法人和其他组织只有在法律、法规规定的期限内及时提出复议申请，复议机关才会受理。否则，就丧失了通过复议程序解决行政争议的可能性。特别是对于有复议前置规定的行政复议案件，申请人如错过申请复议期限，不仅复议机关不会受理，而且也因程序违法而无法向人民法院提起行政诉讼。 目前，我国法律、法规对申请复议的期限没有统一规定。《行政复议条例》作出的是一般规定，即公民、法人或其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起15日内提出。法律、法规另有规定的除外。这就是说，公民、法人和其他组织要申请复议，如法律、法规没有专门规定，申请复议的期限是15日，有的规定为10日，有的规定为一个月，有的规定为几个月，种类较多。行政复议申请期限的不同规定是行政立法的缺陷，是行政复议申请难的又一重要原因。 三、行政复议审理难 1.行政复议组织机构不健全。 《行政复议条例》规定，复议机关应当根据工作需要确立本机关的复议机构或专职复议人员。行政复议的程序性、技术性较强，要求复议机构和人员保持固定，承办人员具备较高的行政管理和法律专业知识。否则，就难以保证行政复议工作的规范化和正常化。目前，行政复议立案数不足、审理难的主要原因就在于复议的组织机构不健全，专职人员配备不足。 长期以来，除公安等少数部门有比较齐全的复议机构和专职人员外，大多数行政机关缺乏此类机构，或者不够健全，有名无实。这种状况，很大程度上削弱了复议制度的固有功能，也给行政机关和申请人造成诸多不便。
