一 我国现行宪法明确规定，由全国人大及其常委会“监督宪法的实施”。这一宪法监督模式无论从理论上讲多么优越，但在实践中证明却是行不通的。一方面，全国人大常委会在工作报告中一再强调要加强对宪法实施的监督，社会各界也都在呼吁要加强宪法权威；另一方面，迄今为止，又始终未见全国人大及其常委会在宪法监督方面采取过什么实际行动，致使大量的违宪行为受不到应有的追究和制裁。这在任何一个真正实行宪政的国家都是不可思议的奇怪现象。导致我国宪法监督疲软的原因是多方面的，而国家没有宪法监督的专责机关，不能适应宪法监督的专业性、技术性、连续性、时效性的要求，则是大家关注的焦点。 宪法监督机构如何设置，这是宪法监督制度的核心和关键；如果监督机构不健全，肯定难以达到理想的监督效果。如何建立和完善适合我国国情的宪法监督专责机构，这已不是一个什么理论问题，而是一个迫切需要解决的实践问题。对此，十多年来学者们各抒己见，发表过不少有价值的意见，其中较有代表性的主张是：(1)由普通法院，主要是最高人民法院行使违宪审查权；（注：参见陈云生：《民主宪政新潮》，人民出版社1988年版，第269页。）或者设立专门的宪法法院监督宪法的实施。（注：参见王克稳：《建立我国宪法法院制度的理论思考》，《江海学刊》1989年第2期。）(2)在全国人大下面设立一个与全国人大常委会平行的宪法委员会。该委员会由全国人大产生，直接对全国人大负责，专司宪法监督职责，可以独立作出具有约束力的违宪裁决。（注：参见侯淑雯：《论我国宪法监督机制的完善》，《法学》1995年第12期。）(3)把现行的全国人大法律委员会改为“宪法和法律委员会”，其法律地位、性质和原有职权不变，只是增设宪法监督职能。它可以建立一个工作班子专门负责全国范围内的宪法监督工作。与此相似的另一方案是把法律委员会作为违宪审查机构，由法制工作委员会作为其工作机构。(4)在全国人大下面设立宪法委员会作为协助全国人大及其常委会监督宪法实施的专门委员会，其性质、地位和其他专门委员会相同，其任务是在全国人大及其常委会领导下，研究审议和拟定有关监督宪法实施的议案，同时，还协助全国人大进行宪法解释。（注：参见吴家麟：《论设立宪法监督机构的必要性和可行性》，《法学评论》1991年第2期；王叔文：《论宪法实施的保障》，《中国法学》1992年第6期。） 上述几种方案各有优劣，但相对而言，人们比较看好最后一种方案。设专门委员会的方案在我国已酝酿多年，有一定的思想基础，意见比较一致，是一种最有代表性的观点，而且为学术界许多权威人士所主张，也深受实际部门的关注。其突出优点是，设立这一机构既保证了宪法监督工作的经常性，又可以完全在现行体制的框架下解决问题，不需要修改宪法或采取其他大的行动，只要决策者下决心就可以办到。然而，这一方案不仅仍然存在着上述第三种方案的缺陷，而且仍然缺乏应有的权威性。监督的前提是监督主体应比监督对象具有更高的权威。如果监督机构本身缺乏独立性，不能自主地作出决定，甚至依附、从属于被监督者，那就不可能达到预期的监督效果。而一旦它不能发挥应有的作用，那将对我国的宪政建设和人们的宪法意识产生巨大的负面影响。因为，在这样的专门机构建立之前，人们或许会把宪法得不到实施的原因归之于缺乏这样一个机构，而当它建立之后，情况仍无多大改观，人们也就可能会感到无所期盼了。 二 完善我国的宪法监督制度，首先应从可行性、中国的实际情况出发，否则，方案无论设计得多么完美，都将毫无价值。虽然，最高国家权力监督体制存在着诸多弊端，但这是我国现行的政治体制所决定了的，其弊端也应该在坚持和完善该监督体制的前提下予以克服。因此，笔者认为，宪法监督机构应隶属于最高国家权力机关，但应有一定的权威性和独立的职权，而不应像其他专门委员会那样仅仅是辅助性的工作机构。可以考虑在全国人大下面设立宪法委员会，受全国人大领导；在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。但鉴于其担负的特殊使命，其地位应高于其他专门委员会，应赋予其独立决定某些问题的权力，而不应仅仅是研究、审议、拟订草案。因为，监督必须以权力为后盾；没有权力，就没有强制、没有权威。同时，为了提高其权威，还应对其组成人员作出特别要求。另外，为使宪法监督得到制度化、程序化的保障，对宪法委员会的运作程序也应作出明确规定。具体设想如下： （一）宪法委员会的职责 第一，对全国人大及其常委会的法律及法律性决议进行合宪性审查，发现有违宪问题的提出处理意见。人民和人民代表机关是两个不同的概念，人民的意志和代议机关的意志也不能完全划等号。在代议制下，权力的异化仍是一种不可避免的现象，权力行使者仍然可能背离权力所有者的意志。人民代表既不可能对人民的意志和利益全部认知、接受，又各自体现着一定地区、部门、集团的特殊利益，这就使得代表机关的行为有可能偏离人民的意志、违背宪法的规定。而且，从世界范围看，立法者违法、制宪者违宪的情况并不少见。在我国，全国人大常委会在立法过程中也曾出现过违宪问题。因此，为了确保代表机关的行为符合集中体现人民意志的宪法，完全有必要对立法权进行监督和制约。我国《宪法》也明确规定：“一切法律、行政法规、地方性法规都不得与宪法相抵触。”这就为对全国人大及其常委会的法律进行合宪性审查提供了宪法依据。因此，无论从理论上还是从实践上看，都有必要将全国人大及其常委会的立法行为列为我国宪法监督的内容。但鉴于全国人大及其常委会在国家生活中的最高地位以及宪法委员会对它的隶属关系，宪法委员会不应撤销全国人大及其常委会的法律及法律性决议，而以提出处理意见为宜。但为了使宪法委员会的意见具有一定的约束力，可以要求全国人大及其常委会对宪法委员会的意见连同对这些意见的处理结果一同公布。 第二，对国务院的行政法规、决定和命令，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释，省级国家权力机关的地方性法规和决议，自治区的自治条例和单行条例是否违宪进行审查，并可以独立作出决定。但违宪主体对宪法委员会的违宪裁决可以在一定期限内向全国人大及其常委会表示异议，由最高国家权力机关行使最终的决定权。不过为了使宪法委员会的地位具有相对的独立性和权威性，应要求全国人大及其常委会只能以特别多数(2/3)才能推翻宪法委员会的决定，而且，在全国人大或其常委会作出最终决定之前，不停止宪法委员会决定的执行。当然，宪法委员会对于违宪的规范性文件不一定非得宣布其无效或加以撤销不可，可以采取“违宪但不立即失效原则”，即可以根据情况使其自公布之日起失效，也可以另定废止日期（不得超过三个月或半年）。这样既可以促使违宪机关及时修改违宪的规范性文件，又为修正预留了时间，以避免出现法律上的真空，也可以避免宪法委员会与违宪机关的直接冲突。
