行政行为的效力研究

      行政行为的效力即行政行为所发生的法律效果，表现为一种特定的法律约束力和强制力。行政行为只有发生预期的法律效果才能达到其应有的目的，并在社会生活中发挥其应有的作用。因此，行政行为的效力是行政行为研究中的一个重要问题。从某种意义上说，行政法学研究行政行为的目的就在于确认行政行为的效力，以为行政主体提供行为准则，并为人民法院提供司法审查的标准。本文拟对此作些探讨。

      一、行政行为的效力内容

      关于行政行为究竟具有何种效力，行政法学界大多数观点认为，行政行为具有确定力、拘束力和执行力等三种效力。（注：张尚主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第153页。）也有学者将其概括为确定力、拘束力、 公定力和执行力等四种效力。（注：罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1997年版，第112 页。）还有学者将其概括为拘束力、公定力、执行力、不可争力和不可变更力等五种效力。（注：（日）室井力主编：《日本现代行政法》中译本，中国政法大学出版社1995年版，第93页；胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第98页。）笔者认为，行政行为应具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力等五种效力，它们既相互独立又互相依存，其中的每一种效力都是后列效力的前提，也是前列效力的目的，共同组成了行政行为效力的完整内容。

      1.先定力。这是指行政行为的作出受行政主体单方面意思表示决定的效力。相对于其他效力而言，它是行政主体对于相对人而言的、意思表示过程中的一种法律效力，表现为行政行为的单方面性。首先，它是行政主体对于相对人而言的一种法律效力，而非针对行政主体和相对人双方而发生的一种法律效力。其次，它是行政主体意思表示过程中即行政行为的作出过程中的一种法律效力，而非行政行为作出之后才发生的法律效力。所以，它是其他所有效力的前提，正是由于这一效力在先，才会产生其他效力。最后，这种效力表现为行政行为的单方面性。行政行为是行政主体行使行政权维护和分配公共利益的行为。基于公共利益相对于个人利益的主导地位，“代表公共利益的行政主体在地位和权利上优于个人利益的主体即相对人”。（注：叶必丰：《论行政法的基础——对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）这就决定了行政主体能够单方面决定行政行为的内容，即单方面设定相对人的权利和义务，而无须征得相对人的同意。行政行为在其作出过程中所表现出来的行政主体单方面设定相对人权利和义务的法律效力即为行政行为的先定力。

      2.公定力。这是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。它包含下列涵义：其一，这种效力发生在行政行为作出之后，而且行政行为一经作出即具有这种效力。其二，它是一种“对世”的效力，即对任何人都具有的效力。不仅行政主体和相对人双方应予尊重，而且其他组织和个人都具有对行政行为表示尊重的义务，因而它是一种被“公认”的效力，是社会对行政行为的尊重和信任。其三，它是一种推定为合法、有效的法律效力，是法律对行政行为合法性的推定。因此，它并不意味着行政行为绝对正确，不可否定，但这必须经过国家有权机关依职权和法定程序来审查认定，在没有被有权机关宣布为违法或无效之前，即使它是不符合法定条件的，也仍然是有效的，仍然对任何人都具有法律约束力，任何人都必须对其予以尊重。

      行政行为公定力的理论依据也是基于“行政行为是作为公共利益合法代表的行政主体所作的一种意思表示”，（注：叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第130页。） 且行为的目的在于有效地维护公共利益。所以行政行为一旦作出就应被推定为合法的、符合公共利益的有效行为，只有在有确凿证据时，由同样代表公共利益的有权机关依法定程序证实行政行为不符合公共利益时，才能予以否定；否则就不足以维护公共利益，最终也必将导致个人利益的损害。

      3.确定力。它又称不可改变力，是指行政行为一经作出，就具有不受任意改变的法律效力。既然行政行为具有公定力，即一经作出就被推定为合法有效的，因而非由有权机关经法定程序，就不得任意变更、撤销或废止该行为。所以行政行为的确定力是以其公定力为前提的，是公定力引申出来的一个重要效力，但它们又是相互独立的两种效力，不可相等同。（注：有人认为，行政行为的“确定力也叫公定力”或包含公定力，这显然是不科学的。参见王周户主编：《行政法学》，陕西人民教育出版社1992年版，第167页。）

      行政行为的确定力包括形式确定力和实质确定力两个方面。前者是行政行为对相对人而言的不可改变力，即相对人不得任意请求变更、撤销或废止受拘束的行政行为，又称“不可争力”；后者则是行政行为对行政主体而言的不可改变力，即行政主体不得任意变更、撤销或废止所作的行政行为，又称“一事不再理”，有的人还称之为“不可变更力”或“自缚力”。（注：胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第100页。）

      当然，行政行为的确定力“是相对的，而不是绝对的。”（注：叶必丰：《行政行为确定力研究》，载《中国法学》1996年第3期。） 日本学者美浓部达吉也曾指出：行政行为确定力只具有相对意义。（注：林纪东：《行政法》，（台湾地区）三民书局1988年版，第323页。） 就形式确定力而言，法律允许相对人在法定期限内请求有关机关予以审查，经审查来确认行政行为是否合法有效，不合法的可以予以改变，合法的就予以维持。对于确认为合法的行政行为，则具有最终确定力，相对人不得再提出任何争议。就实质确定力而言，也不是绝对的，如果行政行为确实违法或已不符合新的需要，继续存在就有损公共利益和个人利益，就应按法定程序予以改变。