由于对行政概念理解的不同，导致对行政法概念、对象和范围理解上的不同，学术界出现众多学说（注：例如，在日本，最初通说是国内公法论，随着时间的推移，次第出现私法特别法论、行为规范论（市民公法论）、特殊法学论、行政过程论、行政特有法论、公法和行政私法论、行政领域论等等。而在中国，关于行政法的定义，同样是“众说纷纭，没有统一说法”。参见许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学研究综述》，法律出版社（1991），第32－42页。关于行政法调整的对象，传统学说认为是行政关系或者行政职权过程中所发生的一切社会关系。近来，学者们又提出了一些新概念，如，姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社（1997），第10页；罗豪才主编《行政法学（新编本）》，北京大学出版社（1996），第7页；等等。）。 尽管在概念界定的表述上有所不同，但是，对于行政法是由关于行政组织、行政行为、行政监督和行政争讼与救济等各种各样的众多法规范和原则汇集而成的这一点，学者们的看法逐渐趋向于一致。（注：参见罗豪才主编，前出书，第7－8页；姜明安主编，前出书，第10－11页。）这是因为，虽然组成行政法的众多法分散存在，但从总体上看，这众多的法构成了由独具特色的共同原理支配的统一的法体系。也正是基于这种原因，才可以将其看作独立存在的一个部门法。那么，体现行政法特色的共同原理是什么呢？为了说明这个问题，需要从总体上统一把握和理解行政法。并且，为了弥补法律、法规的欠缺，以通过行政法的解释为行政实践提供指导，也有必要明确行政法的特点。 关于行政法的特点，中国学者们“一般都从两个方面着手，一是内容上的特点，一是形式上的特点”。无论是关于内容上的特点，还是关于形式上的特点，各学者都有自己一定的见解（注：许崇德、皮纯协主编，前出书，第42－45页。），为我们正确把握行政法的特点提供了宝贵的参考。不过，综合分析行政法，可以看出，目前中国学者有关行政法特点的分析尚有待进一步深入（注：总的说来，学者们在这方面的论述较为片面、肤浅，普遍缺乏系统性和完整性。）。关于行政法的概念、对象和范围的深入探讨，能够为正确把握行政法的特点提供较为直接的根据，而正确把握行政法的特点，对于科学、合理、适度地界定行政法的概念、对象和范围，有着极为重要的指导意义。二者的关系是相辅相成、紧密联系的。 基于这种考虑，我们认为，仅从内容上和形式上两个方面研究行政法的特点，是远远不够的。行政法的特点，可以从行政法在形式上的特点、行政法在性质上的特点和行政法在内容上的特点三方面来考察（注：田中二郎《行政法总论》（法律学全集6），有斐阁，1979年9月，第94页。该著作版于1957年3月，标志着田中行政法理论的最终完备。 该著作对行政的观念、公法的特殊性质、行政行为的特殊性和行政争讼制度展开系统深入的论述，确立了日本行政法总论的“四个支柱”。其中，“行政法的特殊性”是其“公法的特殊性质”的重要组成部分。本文关于行政法特点的以下三方面的论述，主要是参照该书第94－ 106页而展开的。）。这三方面的特点不过是从不同角度对行政法予以考察的结果，它们之间具有相互联系性，只有将其综合起来理解，才是作为整体的行政法的特点。换言之，并不是说其他部门法中绝然不存在下面所讲的各个特点，而是说将各种特点综合后从整体上来把握，作为行政法的特殊性，则是其他部门法所不具有的。 一、行政法在形式上的特点 行政法，通常是以多数人为相对一方，单方面地、强制地规定其权利义务，在这一点上，与承认私人自治（Privatautonomie）原则， 将权利义务的分配广泛委任给各当事人的自由决定的私法形成鲜明的对照。正是基于这种原因，在私法上，习惯法具有重要的意义，而行政法采取成文主义。行政法规所规范的对象不仅极为广泛、复杂和繁多，而且具有不断变迁的性质。与此相对应的行政法，当然也由复杂繁多的无数法规构成，而且必须适应其对象的变化而采取相应变化的形态。这就决定了行政法具有复杂多样性。在这种意义上，行政法规定在形式上具有如下三个特点： （一）行政法的成文法性 由于行政法不考虑每个具体相对人的意志如何，单方面地、而且是以多数人为相对方，就有关相对人的权利义务事项予以整齐划一地平等规定。因此，行政法必须以成文形式明确规定，使相对人能明确而广泛地知晓法规的内容，使相对人能够预测将来的有关后果，以期法律生活的安定。特别是通过行政权单方面地限制公民的权利和自由，或者对公民赋课义务时，从行政权的目的在于保障人民的权利和自由这一角度出发，应基于成文法进行，这与罪刑法定主义是同样的道理。根据同样的道理，现代法治国家一般都确立了情报公开的原则，使人民能够更广泛、更深入地了解行政法规范，更加自觉、主动地服从行政法的规制，协助行政主体更加圆满地完成国家行政管理的目标。在这种意义上，可以说成文法主义是行政法的原则。当然，并不是说在行政法领域没有法存在的余地，当欠缺成文法规则时，作为法规的补充，习惯法例外地得以承认。 （二）行政法在形式上没有统一、完整的法典， 表现为多种多样性 行政法最突出的特点是在形式上和宪法、民法、刑法等有一部完整的实体法的法典不同，迄今各国尚无一部统一、完整的法典。关于这一特点，中外各国行政法学者的观点基本一致。这主要是因为国家行政管理的范围极为广泛，行政法调整的对象——行政关系极其繁杂，技术性、专业性又比较强，而且行政关系变动较快，制定一部包罗万象，完整统一的行政法典极为困难。 在现代行政法发展史上，不断有人提出要制定一部行政法典的建议。第二次世界大战前，有些国家也曾试图制定和颁布一部统一的行政法典。但是，所有这一切的努力均未成功。战后，随着国家干预经济和社会事务范围的扩大，使制定统一的行政法典更加困难。目前，在法制较为健全的各国，大多采用汇编成册的方法，或者着眼于行政程序的共性，已经制定或正在制定行政程序法。（注：随着我国行政诉讼法、国家赔偿法和行政处罚法的制定实施，以及行政合同法、行政许可法等立法工作的进展，特别是随着行政程序法研究的进一步深入，最近，在我国行政法学界出现了主张制定统一的、完整的、包罗万象的行政法典的呼声。这种观点需要冷静对待。我们并不是主张前人未做的事情，我们也不能做，但是，我们认为，特别是在法学研究中，一切的主张或看法，都应该基于充分的理论基础和足够的实践积累。行政法是一个实用性极强的部门法，而行政法学是一门理论性极强的学科。）
