听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公正、公开、民主的方式达到行政目的的程序。就其作用而言，应适用于所有行政机关的行政行为。但是，如要求所有行政行为作出之前均举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围是十分有限的。例如，1981年，美国联帮社会保障署作出5千万个决定， 进行听证的案件只有26万多个，只占所有决定的0.25%。〔1 〕这里既有立法明确排除适用听证程序的情况，也有行政机关根据自由裁量权不适用听证程序的情况，其根本原因是政府面对公正与效率的矛盾，成本与收益的关系不能不作出这种选择。既然听证的适用范围不能遍及所有行政行为，那么，采用什么方式和原则限制听证的范围呢？确定听证程序适用范围的标准又是什么？哪些行为不适用听证程序呢？这些问题正是本文试图说明的。 一、确定听证程序适用范围的方式和原则 （一）确定听证程序适用范围的方式 国外确定行政听证程序的适用范围一般采用两种途径：其一为立法方式，许多大陆法国家通过制定行政程序法确定听证的适用范围，如德国、奥地利。通过立法确定行政听证程序的适用范围，其方式不外乎概括与排除两种。例如，德国《联邦行政程序法》第26条第1 款规定了适用听证程序的一般原则，“涉及当事人权利的行政行为公布前，应给当事人陈述影响裁决的重要事实的机会”。第2、3款规定了可不予听证的范围。《日本行政程序法》第13条也采用了这种方式，第1款第1项列举了适用听证程序的不利益处分范围，第2款列举了5项不适用听证程序的情形。这种方式的优点在于明确、统一，具有原则性，便于行政机关掌握，其缺点在于行政行为纷繁复杂，不易概括，即使作出统一规定，仍不免有所遗漏。其二为判例方式。一些普通法国家通过判例确定听证的适用范围，如英国、澳大利亚等国家。这种方式的优点在于能够照顾到不同种类行政行为的特点，易于行政机关在实践中准确把握，缺点是不具有概括性和统一性，而且多是行政行为发生争议后由法院作出判断，不能完全适用于普遍的行政行为。 （二）确定听证范围的原则 无论是通过立法还是判例，确定听证的范围必须遵循一定的原则，即：个人利益与公共利益均衡原则：成本不大于效益原则。前者以解决适用听证程序时个人利益与公共利益的冲突为目的，后者以降低听证成本，提高听证效益为目的。事实上，这也是建立任何行政程序制度必须斟酌的基本原则。 行政程序的设置必然关系到个人利益与公共利益问题，尤其像听证这样的程序，适用范围过广，虽然可以有效地保护个人利益，但很有可能损害公共利益和政府利益。这就是各国在国家安全、军事、外交领域及紧急情况下均不适用听证程序的原因。面对个人利益与公共利益的冲突，必须作出恰当的选择，这就要求立法者适度均衡个人利益与政府利益，即在有可能严重侵害个人利益的情形下适用听证程序；遇有一般情形，应允许行政机关自由裁量决定是否适用听证程序；在轻微影响当事人权益的行政决定或当事人放弃获得听证权利的情况下，不适用听证程序。遇有个人利益与国家公共利益发生严重冲突的情形，则应优先考虑公共利益。正像德国联邦行政程序法的规定一样，“听证之举行如有碍于必要之公益时，不得为之”。〔2〕 听证程序的设置还涉及到成本与效益的关系。这里的成本是指行政机关适用听证程序必须负担的人才、财力。效益是指适用听证产生的经济社会综合效益。〔3〕虽然听证程序是保护个人利益， 确保行政民主、公开、公正的重要途径，但毕竟也是耗费钱财人力的一项程序，如果仅考虑该程序带来的经济社会效益，忽视其耗费的成本，那么它也是没有生命力的程序制度。同样，如果为了避免人力财力的耗费而拒不适用听证程序，从短期局部利益看，也许降低了成本，但从长远看和全局看，却是对行政目的和社会利益、个人利益的严重损害，是需要更昂贵的代价弥补的。因此，确定听证程序适用范围必须综合考虑成本与效益的关系，在成本不大于综合效益的前提下进行。 二、确定听证适用范围的标准 虽然各国在限制听证适用范围方面目的一致，但具体做法仍有较大差别。概括起来界定听证适用范围的标准有两大类，一是根据行政为性质和种类规定适用听证程序的范围，我们称之为行为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，我们称之为利益标准。 （一）确定听证程序适用范围的标准之一：行为标准 我国《行政处罚法》将听证范围仅限于个别严厉的行政处罚行为。该法明确规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”《北京市行政处罚听证程序实施办法》第2 条作了进一步具体规定，“本市各级行政机关对当事人依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以超过1000元的罚款，对法人或者其他组织处以超过3000元的罚款，以及市人民政府规定的其他行政处罚决定前，当事人要求举行听证的，依照行政处罚法和本办法执行。”其他政府规章和部门规章界定的听证范围也都限于较严厉的行政处罚行为，只是罚款数额略有变化而已。
