行政法上的合法性原则，简称行政合法性原则，是中外行政法学上的一个中心课题。继国外主要资本主义国家〔1 〕的学者对该课题作了近半个多世纪的研讨之后，中国的行政法学者们开始问津同一论题并注入愈来愈浓厚的兴趣。如果说中国在行政法学界较大范围内探讨行政法的基本原则问题始于70年代，那末把行政合法性原则作为一项与行政合理性原则相并列又置其于行政法的首要原则乃是80年代后期的事〔2 〕。1992年以来，有不少学者始撰专文阐述中国行政法上的合法性原则。〔3〕然而笔者以为， 中国学者们在这一研究领域业已取得的可喜成果，尚未“穷尽”行政合法性原则的基本“内涵”。本文力图在揭示中国行政合法性原则的背景、基础、范围和内容等诸方面再作一点尝试。 一、行政合法性原则确立的基础 行政合法性原则是法治原则在行政法上体现的结果。这一“定律”最初被英国所“印证”。英国在19世纪制定近代宪法时确定了“法治”原理。该原理包含了三项最基本的内容：1.正式的法绝对优于专横权力；2.一切主体平等地服从司法法院形成或运用的普通法；3.宪法规范应通过普通法来实现个人的权利。〔4 〕英国“法治”原理支配行政法的结果便形成了行政法上的两项原则：越权无效原则和自然公正原则。前者是制定法上的“法治”原则，后者则是普通法上的“法治”原则。〔5〕美国1897年的联邦宪法在英国“法治”精神的基础上， 体现了适合于美国自身的更高更系统的原则，即联邦主义、分权主义和法治主义。“法治主义”支配行政法的结果，便形成了美国行政法上两大具体原则，即基本权利原则和正当程序原则。〔6〕美国行政法学者认为， 只有一切行政法律制度都旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利，并且又通过正当的法律程序来实施这些符合上述目的的行政法律制度，行政法才是符合“法治”的要求。在法国的历史和法理背景下，行政法本身便是法治的产物。行政法治，或称行政合法主义，是法国行政法的基本原则。它由法国行政法院在长期的行政审判过程中通过判例形成。19世纪后半叶才真正确立了重视国家活动依法性的“合法性原则”。“合法性原则”〔7〕，作为与“比例原则”相并列的德国行政法的基本原则， 与“法治原则有联系，亦有区别。合法性原则渊源于法治原则并以后者为基础，但法治原则属于宪法原则，合法性原则则属于行政法原则，它们的层次是不同的。“法治行政”〔8〕是日本行政法的原则和基础。 日本的法治行政是日本现代法治主义的体现，其基础由宪法直接奠定。《日本国宪法》〔9〕第66条第3款规定：“内阁在行使行政权时，对国会负连带责任”。第73条第1项又规定， 内阁负有“诚实执行法律”的义务。 在中国，虽然行政合法性原则的提出晚于发达的资本主义国家，但这一原则的确立是中国历史的必然。因为把行政合法性原则作为用以规范政府行政管理活动的行政法基本原则，不仅是中国行政法学者研究的结果，更是中国宪法的实施、民主和法制的运作以及法治观念深化的结果。 我国现行宪法第5条的规定， 是中国法制精神的中心内容和高度概括，也是中国行政法上确立合法性原则的宪法基础。此外，我国宪法对人民代表大会制度的确立，对国家行政机关地位和职权的规定，均为行政合法性原则的确立奠定了制度上的基础。这一切不仅使中国行政合法性原则的确立显得更为重要和可能，而且使它成为必然。 在国家行政管理领域坚持有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，是健全和完善社会主义法制的重要内容。因为在国家管理的各个领域中，行政管理是涉及面最广、任务最重的一个领域，行政管理的法制化程度将直接和最主要地反映我国社会主义法制的健全程度。而且，相对于刑法、民法等其它法律部门而言，行政法是一门起步较晚的年轻法律部门，这必然会使行政管理法制化的任务显得更为紧迫。中国行政法上的行政合法性原则，是中国社会主义法制原则的基本内容在行政法领域的转化和体现。因此，确立行政合法性原则也是健全和完善社会主义法制的直接要求。 依法治国是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是党和国家管理社会和国家事务的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。〔10〕依法治国关系到国家各个方面的管理，特别是国家的行政管理。依法行政是建立法治国家的关键；依法行政是依法治国的重要内容；依法治国主要是依法行政。〔11〕可以说，行政合法性原则的确立，是我们党和国家依法治国方针的具体体现，是中国人民法治观念演化的必然结果。 二、行政合法性原则范围的界定 要正确界定行政合法性原则的适用范围，势必有赖于回答以下问题：行政合法性原则是个形式原则，还是实质原则？是个纯行政执法原则，还是同时适用于行政立法和行政司法的原则？是个实体性原则，还是程序性原则等等？ （一）形式与实质：依法行政与合法行政 国内不少学者把“依法行政”与“合法行政”看成是“一碗豆腐”与“豆腐一碗”之间的区别，但当我们从历史的角度考察行政与法的关系时，就会发现这是个“误会”。在自由资本主义时期，行政法刚兴起的时代，人们停留在从形式上认识行政与法的关系，认为“无法律便无行政”，“一切行政都必须有直接的法律依据。”在这一背景下所形成的“依法行政”的涵义也是相当明确的，即指“Everything must bedone according to law”。 〔12〕随着行政法的演化，这种形式上的“依法”受到了英国某些政治家、哲学家和法学家们的批评。〔13〕因为形式上的“依法行政”只关心政府的行为是否符合形式上的法律，至于法律的“正义性”则不属该“命题”所要解决的范围。二战以后，人们愈来愈注重从实质而不是从形式的角度来考察行政与法的关系，认为行政法治的关键不是政府的行为是否符合形式上的法律，而是政府的行为是否符合法律的“正义性”，从而使“依法行政”上升为“合法行政”。从这种历史意义上说，由“依法行政”过渡到“合法行政”，乃是行政法治史上的一个飞跃，是人们对政府法治的要求从形式走向实质的标志。此外从内容范围而言，行政合法性原则亦不能等同于依法行政原则，前者应该包括后者，其内容远远大于后者。〔14〕
