一、监督的一般概念 一般说来，举凡议会内阁制国家，其议会对政府的监督在概念上大体都是相同的。在这些国家中，议会对政府的监督是指议会对政府的行政活动采取宪法规定的牵制或控制措施的可能性，它意味着议会对经常性的政府活动的经常性牵制，而不等于对任何政府活动都马上采取行动。这一概念同样适用于德国联邦议会对政府的监督。这里需要指出的是，本文主要讨论的是德国议会“下院”即联邦议院对政府的监督。具体到德国联邦议院，对政府活动的监督或经常性的牵制是指：其一，就行政合法性而言，它是行政行为的前提条件，因为政府是由议会选举产生的，任何行政行为合法与否的可能性都来自于政府是议会合法选举产生的这一事实；其二，议会对政府的监督暗示着联邦议院的权力，即议会有权将目光始终跟随着政府的行政活动，可以随时予以审查，一旦发现问题也可以随时予以纠正；其三，监督实即“角色对抗”（GegenroLLe），〔1〕是议会和政府在管理国家问题上的分工。 在议会监督的上述三个内容中，具有更多实践意义的内容是所谓的角色对抗，它有两方面的关系需要进一步的说明。一方面，无论采取何种议会监督形式，其最终目的都必须是为了治理好国家，维护公民的基本权利，只是各机关所扮演的管理者的角色不同而已，是“角色”的对抗，而不是政治的或根本利益上的对抗，谁都不能借监督之名存心制造社会混乱，这是不言而喻的；根据德国的《基本法》第20、21、79条的规定，任何组织或政党如企图破坏“自由民主基本秩序”，都要受到法律的制裁。另一方面，目的的一致不能否认或取消具体意见或政策的不一致。在政党政治的条件下，政党之间的意见分歧是十分正常的现象，执政党与反对党之间的角色分配较为明确易辨，最为关键的、且不易分辨的是同一政党在监督与被监督问题上的角色分配。在议会内阁制下，议会多数和政府通常同属一个政党或政党联盟，但二者所担当的政治责任角色是不同的，议会多数的政治任务主要是确保多数地位的稳固和反映支持本党和选民的利益；而政府除了议会多数的这些考虑外，还要维护国家整体的利益，要通盘考虑全局。那么，由于这种角色的不同，议会多数和政府的看问题的视角就有了一定的区别，因而对于同一个问题就会产生相异甚至相反的看法或倾向。这时，究竟谁有最终的权威呢？无疑地是议会，议会的权威很大程度上就在于能对政府行为施行监督，在德国也即角色对抗——政府负责领导立法，同时议会监督政府的活动。 执行议会的法律是议会内阁制政府的主要职责，正是在这个意义上，政府要受到议会的监督，这是德国基本法第20条第3 款规定的政府主要责任。〔2〕。 德国联邦议院对政府的监督总体上分为三个互有联系的层面，按它们的重要性排列即为：〔3〕 第一层是政治方向监督（politische RichtungskontroLLe）。 联邦议院多数党和反对党共同监督政府活动是否符合它自己所确定的政治目标。如上所述，根据德国基本法，任何人都不得破坏或试图破坏“自由民主的基本秩序”，即政府的任何活动都不得违背构成这一秩序主要内容的民主的、法治的、社会的和联邦的四项宪法基本原则，以及环境保护的“半宪法原则”（Semi-Prinzip des Grundgesetzes）〔4〕。这种监督主要围绕着政府的施政纲领进行，议会一是要就每届政府的施政纲领是否有悖于宪法原则的问题进行审议，二是要就施政过程中政府的活动是否与它在施政纲领中向议会承诺的、并为议会法律所认可的那些方式去做等情况进行监督。 第二层是效率监督（EFFizienzkontroLLe），看政府确定的具体目标和为之采取的手段是否适当、有效及符合经济的原则。适当是指政府确定的目标不应超出国家的实际财政能力；有效是指政府所制定的政策及与之相关的财政手段是否足以达到确定的目标；而符合经济的原则是效率监督的主要目的，以较少且合理的支出达到预期的目的是理想的管理结果，也是体现政府效能的一个指标，效率监督主要就是希望能达到这样一个结果。 第三层是法律监督（RechtskontroLLe）， 看政府的活动是否在议会法律预先设定的范围内进行。政府是议会法律的执行机构，涉及全联邦事务的法律都只能由政府执行，产生社会效果。但在执法过程中，即使是执行由政府提案而通过的法律，越权和侵犯公民权利也是政府经常有意无意会犯的两个典型错误，它们无疑都是违反议会法律或宪法的行为，从而构成了议会从法律执行方面监督政府的主要内容。 德国联邦议院对政府的监督总的来说就集中于上述三个层面，围绕着这三个层面，形成了所谓的一般监督机制和特殊监督机制。 二、一般监督的机制 一般监督是指传统意义上的、英国议会式的监督，其主要表现形式就是对政府施政纲领的辩论、政府工作的质询和组织特定问题的调查委员会，但在一般监督的实际操作上和具体方法上，德国联邦议院有它自己的特点和发展。 每届政府组成时，新政府要向议会提出它的施政纲领，只有当议会表决，表示信任时，新政府才能正式组成。对这种提出要求议会信任的施政纲领，联邦议院都要对其进行合宪性辩论，以决定政府纲领是否与宪法原则相符。通常情况下，合宪性辩论属于反对党发言和表明自己纲领的舞台，他们需围绕宪法大的原则来攻击政府的措施，并提出与政府纲领相反的建议，以期使自己的利益得到反映和维护。然而，在现代责任政府制下，政府纲领总会顺利通过议会表决，否则便会构成对政府的不信任。尽管如此，这种议会辩论无疑仍不失为监督政府的一种有效的手段，能使政府的纲领为公众熟知，促使政府按照它的纲领进行管理，并使政府根据反对党的某些合理意见改进工作。
