行政机关与公民之间的权利义务关系的性质是怎样的？在大陆法系特别是法国，19世纪的主流学说公共权力论认为，它们之间是一种权力与服从关系；20世纪的主流学说公务论认为，它们之间是一种服务与合作关系。然而，英美法系国家的主流学说控权论却认为，它们之间的关系是一种以公民权利制约行政权力的关系。在我国提倡依法行政的今天，无疑也需要有相应的理论来解释我国行政机关与公民之间权利义务关系的性质。于是，我国部分行政法学者认为，我国应当以控权论为行政法的理论基础来解释行政权与公民权之间的关系。张树义认为，行政法的调整对象是行政关系，“行政关系本质上是行政权力运用所形成的关系”。因此，行政法的调整对象和核心，实质上就是行政权。“行政法以行政权为核心意味着，它始终或主要焦点是以行政权为调整对象，而不是以公民、法人的权利义务为其调整对象的”。他认为，行政权是一种不同于政权、权力和权利的行政职权，“是全部行政法理论的基点和中心范畴”。他认为，法律所注意的，不是行政权力这一事实，而是享有权力的后果。因此，行政法的理论基础不是“公共权力论”或“服务论”，而应当是“控权论”。他说，“行政权力的行使不应当是随心所欲的、漫无限制的，而应当有一定的法律界限，超出这种界限就要承担相应的法律后果。正因为行政关系的权力性质，使行政活动与行政法联系起来。……从本质上讲，行政法主要是对行政权力加以规范，对行政活动进行监督、约束的法律。”“对行政法来说，核心不在于对行政权的保障，而在于行政权依照法律规范的要求去行使，监督控制行政权是否依法行使是行政法的主要功能。”[1] 晨曦在《“平衡论”的困境》一文中，也主张控权论。[2]因此，认真研究控权论， 对于控权论能否以及应建立什么样的理论来说明我国行政权与公民权之间的关系，从而指导我国的依法行政实践，具有重要的理论和实践意义。 一、控权论的基本观点 在英美法系国家，也有人接受大陆法系行政法学的观点，认为行政法是有关公共行政的公法或由行政机关制定的法，[3]但是， 行政法学的主流学说却是控权论，即认为行政法是一种控制行政权的程序和方法的法。也就是说，行政法是程序法，即有关立法机关对行政机关的委任立法等进行监督，司法机关对行政机关的行政决定进行司法审查，以及通过立法和判例建立起来的要求行政机关遵守的程序规则。行政法是控权法，即是立法机关和司法机关用来控制行政权防止行政权滥用和行政专横，防止侵犯立法权和司法权，以及当行政权被滥用时予以补救，从而保障个人自由的程序和方法的法。行政机关及其行政权，对公民及其权利并不具有固有的优越性。 英国学者韦德（H.Wade）阐明了控权论的基本观点。 他说：“对行政法的定义，首先，可以概括地说，关于控制政府权力的法律。这是问题的中心。”他认为，任何权力总是有被滥用的可能，因而它们都应受到法律的限制，没有诸如绝对的或不受限制的权力。他说，对于“权力滥用”一词要解释清楚，它含有恶意或欺诈的意思。享有行政权的“政府部门也可能象人们一样容易误解自己的法律地位，而且他们所必须执行的法律又常常是复杂的和不固定的。因此，权力的滥用是不可避免的，那么法律提供制约它的手段就越发有必要了。”这种法律就是行政法。“行政法的主要目的就是控制政府的权力不越出它们的法律范围，以此来保护公民不因权力滥用而受到侵害。”并且，“有权力就有义务。如果公共机关不履行义务，行政法就可以强制它们履行义务。国内税收机关有义务付还多收的税款。许可证颁发机关有义务发给执照。内政大臣有义务准许移民入境。对行政机关作为或不作为的弊政，法律为之提供强制性的救济措施。”[4]英国《不列颠百科全书》指出， 行政法的基本原则就是“一切政府部门的行为和决定是否合法都应受普通法院的检验”，即普通法院可以“制约行政部门的权力”，但行政部门不得干涉“法官行使审判职责”。[5] 与英国行政法学界一样，美国行政法学界也主张控权论。美国行政法学的始祖古德诺（Frank J.GOOdnow）指出：行政法是管理政府行政首长与各行政当局，判明各行政当局的能力，并对其侵害个人权利的行为予以补救的法。”[6] 以后的美国学者多持此观点。 福卡士（RalphF.Fuchs）认为，行政法是为行政机关对私人及其利益作出决定提供依据，并通过司法审查对行政权的实施予以限制的程序或方法的法。[7]《美国百科全书》则指出：“行政法是指以限制政府官员和机构在与私人和私人组织关系中的权力为目的的法。它通常专指规定政府官员和机构的权限的法律，而不是指如‘联邦通讯委员会’这样的独立管理机构所发布的各种技术规则和规章。”[8]当代美国学者施瓦茨认为， 美国“行政法是管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法。”[9] 其他英美法系国家的行政法学者基本上持同样的观点。例如，战后的日本学者室井力认为，行政法“是对行政的授权与统治之法，即在宪法下，规定行政组织的地位、权限和责任等，或具体规定行政机关的各种行为，而不问这种行为是权力的还是非权力的，与此同时，广泛规定行政救济的各种方式和程序，据此对行政权加以限制。”他说：“行政权就是行政权，它自身对国民不具有固有的优越性地位，”他认为，之所以要进行控权，是因为无论行政是权力手段还是非权力手段，都是以权力为背景的；这种权力是一种公权力，不同于私权力，是以人民主权学说和分权学说为理论基础的。[10]
