控权

      相对于其他部门法而言，行政法尚缺乏统一理论根基。所谓行政法的理论基础，是指能够决定一国行政法之存在价值与发展方向，反映行政法之发展规律，揭示行政法的历史使命，解决行政法的基本问题，行政法系统理论可赖以存在与发展的理论基础。它亦是一国行政法学体系之出发点和核心问题。分析比较目前国内各种相关学说〔1〕， 平衡论者对现代行政法的理论基础作了积极的富有成效的探索，他们称平衡理论揭示了现代行政法之发展规律，可以正确指导实践，解决行政法问题，是现代行政法系统赖以建立的基础，是现代行政法的理论基础〔2 〕。国内学者对“平衡论见仁见智。〔3〕。笔者认为，一方面， 平衡理论在我国体制转轨时期之重要理论价值与实践意义是勿庸置疑的；另一方面，平衡理论之诸多疏漏亟待完善又是客观事实。秉承完善理论之初衷，笔者提出控权——平衡理论以力求填补“平衡论”之疏漏，并希冀有助于揭示现代行政法之精神实质与历史使命。

      一、控权——平衡理论要义

      控制与平衡是两个独立的概念，但社会现代化为二者在行政法内的联结提供了共同基础。现代化是一个理性化作用于人类思想和行为的多种变化过程；它导致了人与自然关系的复杂化，人与人关系的复杂化，其具体表现为新型社会关系和社会事务之剧增。而理性化在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序的安排，因此，权力作为一种管理能力，其扩增就成为一种客观的需要。行政权——现代政府权力扩张的重心所在，外化为兼有立法权与司法权之运作方式〔4〕。 这是问题的一面。行政权不合理地扩张及被滥用的危险始终存在，这是问题的另一面，亦是现代行政法控权功能之存在基础之一。折衷二者建立起现代行政权的控权机制是无奈之举，又是唯一之举。社会权利包括国家权力与公民权利，具体到行政法领域，则是行政权力与相对方权利；社会整体利益包括公共利益与社会个体利益。社会权利是社会利益之外观形式。行政法领域内公共利益与个体利益因各自扩张倾向而致的矛盾外化为行政权与相对方权利之冲突。从根本上说，公共利益以个体利益为基础，实质上是个体利益社会标准下的有机组合，相互协调、融合的结晶。因此，公共利益与个体利益质的同一性与同源性决定了二者关系必然体现为一种均衡。控制行政权与均衡社会总体利益如斯得以结合，两个概念的有机结合又产生了崭新的内涵。即在认识现代行政权扩张之必要性、客观性与依法保护之前提下，又控制行政权，防止行政权背离法治，并在此基础上在行政法主体内合理分配社会权利，以实现公共利益与个体利益均至最大值的平衡状态（Bmax+Imax）。控权——平衡论为现代行政法提供了方法论与价值观，即控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有通过控权才能实现。控权——平衡理论含义可粗略图示如下：

      ①社会整体利益（B+I）：公共利益（B），个体利益（I）。

      ②社会权利（R+P）：行政权力（P）、相对方权利（R）。

      ③合理支点（S）。

      图释：现代行政法：a.以控权——平衡理论为方法论与价值观；b.维持正常行政秩序；c.在社会权利（P+R）中寻找一合适支点（S ）（该支点呈动态，其总体运动方向是自左至右一一体现控权）；d.以实现特定阶段上公共利益（B）与个体利益（I）均至最大值。此种方法即为控权（Legal Control of Excutive Powers）；此种状态即为平衡（Bmax+Imax）。注意两个问题：①不断地寻求合理支点（S）， 又不断地加以否定从而寻找新的合理支点（S′）的动态过程， 即是现代行政法不断实现历史使命的过程。加以历史考察，支点（S ）总的运动方向是从左至右，亦即控制行政权、扩展相对方权利，这是必然的。但支点（S ）的运动速度要和特定历史阶段的社会现实相适应，即分配社会权利要注意“度”，以免正常行政秩序之破坏。而且，在特定历史时期，支点（S）还有可能作负方向位移。这是偶然的。②平衡的标准， 即公共利益与个体利益最大值的标准并非绝对，而是呈现出阶段性。随着现实状况的改变，旧平衡必将被否定，为新的平衡所代替。平衡是相对的，不平衡是绝对的。

      （一）控制——平衡理论对“平衡论”的完善

      综上所述，控权——平衡理论是在“平衡论”基础上新发展起来的一种全新的理论模式，它毫无疑问对“平衡论”作了新的揭示。“平衡论”实际上是一个以平衡为表，以控权为实的理论。〔5 〕控权——平衡理论是对“平衡论”的完善。但是，二者又存在着比较明显的差异：

      首先，“平衡论”与控权——平衡论存在关于行政法调整对象界定认识上的差别。“平衡论”认为：行政法可以表述为调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政关系的法律规范体系，监督行政关系与行政关系具有内在的、不可分割的本质联系。监督行政关系的监督主体比较多，监督的形式多样化，其中最常见、最有效的是司法监督。〔6 〕行政机关与相对一方原先不对等的法律地位在行政诉讼阶段相互易位，反映了行政诉讼法保障重心的改变：控制行政权，保障公民权〔7〕。行政诉讼中的不平衡权利、义务关系是整个行政法领域三对不平衡权利、义务之一，并和行政程序中的不平衡权利、义务关系相结合而与行政实体中的不平衡权利、义务关系相抗衡，从而实现总体上的平衡。控权——平衡论认为：“平衡论”已明确称其为现代行政法之理论基础，而非现代行政法与现代行政诉讼法之共同理论基础。勿庸置疑，行政法除调整行政关系以外，还调整基于行政关系而产生的监督行政关系，但这种因行政法调整而成的监督行政法律关系范围内不应含有因司法审查而形成的行政诉讼法律关系。在中国更是如此。虽然是否应把行政诉讼法置于行政法之外，成为与行政法相对应的法律部门，理论界直到今天仍有分歧，但已有越来越多的学者认为，行政法与行政诉讼法所调整的社会关系是不同的。前者是调整行政主体与相对人之间的不对等管理关系，而后者是调整以原告身份出现的相对人与以被告身份出现的行政主体之间平等的诉讼关系，因此，它们是两个独立的法律部门。〔8 〕有鉴于此，控权——平衡论虽亦将司法审查中之控权——平衡利益衡量作为实现现代行政法历史使命之重要保障，但视其为行政法体系外保障，作为司法权——行政权矛盾体而存在。