就当代中国行政法现状（主要是立法状况）而言，我们可以毫不夸张地说，它在量和质上都达到了一个史无前例的程度（如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等的出台）；我国的行政法学研究也呈现出前所未有的兴旺景象。但是，我国的行政法及行政法学也面临着若干值得深思的问题。笔者以为，当前的行政法和行政法学研究应解决两大问题，即法律与行政权力的关系、法律如何处理各种利益关系（即法律与利益关系的关系）。如果对此两大关系不予理顺、或者以其中的一种关系取代另一种关系以及关系处理上的失误，都会导致我们在行政法治方向上的迷茫。笔者以为，在法律与行政权力的关系上，是法律控制权力；在对待各种利益关系上，总体上说是法律协调（或整合）利益关系。 一、法律与行政权力 基于行政法所赖以存在的先决条件（民主宪政、法治和行政组织体系）与客观基点（行政权）的认识，〔2〕笔者以为， 行政法是关于行政权的法，其中主要是关于行政权如何行使及对其不当行使的救济的法。因此，从法律与行政权力的关系这一视角来认识行政法的话，笔者以为，行政法就是控制行政权力的法。在这里，法律控制权力，绝不仅仅是限制，限制只是控制的一种具体方式。为澄清以往人们认识上的欠缺，我们有必要还控制之本来面目。 （一）法律控制及其必要 控制是一个中性词，它既包括正面的鼓励和引导也包括告诫和限制。法律控制作为一种社会控制形式，具有其特殊的控制力量和控制效力，它体现着国家的控制。它是指对社会关系进行法律制约和调整，以建立和维护稳定的社会秩序的过程。它是对社会关系实行全面的法律调整的过程。因此，不能简单地把法律控制理解为只是对违法行为的防范和制裁，它还包括调节、发展和建立新的法律关系的过程，其主要功能大致有三个方面：指示人们行为方向；规定和调整各种社会关系；规定法律责任和法律制裁以及诉讼程序从而警诫和防范违法行为。〔3〕 行政法同其他部门法一样，也应具有控制的内容和功能，它着重体现为对行政权行使的控制。这种法律控制是种全面、综合的控制而不只是对行政权的限制，也不只是旨在捆住行政权行使者的手脚而使其动弹不得。法律控制行政权的目的是双重的：一方面是防止权力的行使者滥用权力从而保障公民的合法权益不受侵犯；另一方面则是使行政权能有效地运作，从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责。因此，在对“控制”的理解上，切忌等同于“限制”，它不只是对行政权力行使的限制，还应包括为权力行使者指明方向、提供行为依据和确立行为标准等内容。 法律与行政权力的关系不是权力与权力的关系，也不是权力凌驾于法律之上，而是法律高于行政权力、法律支配和控制行政权力。这种关系是不容我们有任何怀疑的。这主要是因为： 其一，权力运行秩序的要求。秩序是法律的首要价值目标，法律存在的直接价值就在于建立和维护秩序。行政法既然是有关行政权的法，因此，它必须首先考虑建立一种权力运行的有序状态，以防止行政权力的失控或异化。如果行政权力无规则、无秩序地运行，势必对人民、对国家和社会都构成一种威胁和破坏。“在现代民主社会，法之存在的重要意义，就在于通过规定掌握不同权力资源的各个主体的权力界限、权力的配置、权力的社会结构、（单向或双向的）权力关系、权力的组织和协调、权力运行的起点和终点，建立权力运行秩序，即使权力运行规则化、制度化。”〔4〕根据我国宪法规定， 国家的一切权力属于人民。可见，人民是行政权力的所有主体。但是全体人民不可能直接行使国家权力包括行政权力，直接管理国家事务，因此，人民通过人民代表大会组织政府来行使行政权，通过宪法和法律赋予政府及其他行政机关行使行政权。这样就产生了权力的所有权与权力的行使权之间的分离，即人民是行政权的所有主体而行政机关是行政权的行使主体。这种权力的分离，如果不通过法律对权力行使者进行有效控制，权力就有可能失控或者发生异化。所谓“失控”，是指权力不是按人民（权力的所有者）的意志行使，而是按权力行使者的意志运行，权力的行使不符合权力所有者的要求，不受或者无法受权力所有者的控制。所谓“异化”，是指权力在运行过程中发生异变从而不利于权力的所有者。 其二，公共利益和公民权益保障的要求。行政权在行使过程中，必然要发生行政权力行使主体与公民之间的关系。在这样一个关系中，一方面，行政权的行使者一般来说是公益的代表者；另一方面，行政权又与公民的权益密切相联系，它可以直接影响公民的权益。如果行政权的行使一旦偏离正轨，无论是对公益还是对公民的权益都会产生侵害。因此，为了防止行政权的行使可能产生的负面效应和侵害后果，必须为行政权的行使确立规则，铺设轨道，使行政权永远在法的范围内正常运行而不致对公共利益和公民个人的权益产生侵害。 （二）法律控制的内容 一般而言，法律对社会关系的控制是双向的，即对法律关系主体双方的控制。行政法的控制虽然说也应是对法律关系主体双方的控制，但在对双方主体的控制上，它应有主次之分，它更多地应是对行政权行使主体一方的控制（是“治吏法而非治民法”），即这种控制更多地具有单向性。这是由行政权的本质特征以及行政机关（及其他行政公务组织）在行政法律关系中的行政主体地位所决定的。法律对行政权的控制表现是多方面的。在这里，我们主要从法律规范的角度来阐述法律对行政权控制的方方面面。因为规范本身就具有控制的意义，控制始于规范的预期要求，保证实际的行政活动与行政法规范所确定的行为模式和要求相符合，就是控制的直接的目的。行政法规范的控制，既包括对行政机关予以正面的引导，示之以如何行为，还包含对行政机关的命令、禁止以及对违法的制裁。
