在我国，质询是指权力机关的组成人员在人代会或人大常委会会议期间对本级人民政府、人民法院、人民检察院的公务活动提出质问并要求予以答复的具有法律强制性的行为，是权力机关对“一府两院”实施监督的重要形式，也是各级人大代表及人大常委会组成人员的基本权力。从1954年宪法规定质询至今，我国的质询立法不断充实完善，逐步形成了具有中国特色的质询法律制度，有力地保证了人大监督权的正确行使。但也毋庸讳言，当前我国的质询立法尚不完善，并由此引发了一些理论和实践中的争论。笔者认为，为了更好地发挥人大质询制度的监督职能，应当进一步完善我国的质询立法。 一、关于质询主体回避制度的立法建议 质询主体即有权依法联名提出质询案的权力机关组成人员，包括各级人大代表和人大常委会组成人员。按照我国宪法、组织法和代表法的规定，各级人大代表和人大常委会组成人员都有权在自愿基础上参与有关质询案提出的联名。法律除了对联名人数的下限作出要求之外，对质询主体参与联名没有其他限制性的规定。 笔者认为，这样规定质询主体是不适当的。质询是权力机关组成人员的一种权力，而任何权力都必须有与之相适应的制约机制，权力机关组成人员也不应例外。据统计，我国现有各级人大代表350多万名， 这些代表来自各行各业各条战线。在众多的代表中，不可避免地会有个别代表（或人大常委会组成人员）与所质询的问题有着这样那样的联系，有时甚至可能出现本人就是所质询的问题涉及的当事人之一。在这种情况下，如果对质询主体不加任何限制，允许本来是政府行政事务的管理相对人或人民法院、人民检察院所办案件的当事人，通过换位成为质询主体，就同一问题在人代会或人大常委会例会上对“一府两院”反过来进行质询，显然是不合适的。如果质询主体同时又是当事人，或虽不是直接当事人，但与所质询问题有某种利害关系，由于受其身份的限制或利益的影响，很难保证其质询的客观公正性，人大监督的效果也必将受到影响。 鉴于以上原因，笔者认为，应通过立法建立我国人大质询主体的回避制度，明确规定各级人大代表和人大常委会组成人员，如果本人或其所在单位或其上下级单位是所质询问题的当事人，或虽不是当事人但与所质询问题存在法律上的利害关系时，应当主动回避，不得参与该质询案的联合提名；如果已经署名的，人代会主席团或人大常委会主任会议应动员其撤回署名，或宣布其署名无效。 二、关于明确质询对象层级的立法建议 质询对象即受质询机关，是指依法应接受并答复质询案的国家机关，包括与提出质询案的人大及其常委会同级的人民政府及其所属工作部门、人民法院、人民检察院等。把法院和检察院列入质询对象，是我国人大质询制度的一大特色，也是我国质询与西方议会质询的一个重大区别。 根据我国人大制度和有关法律规定，各级国家权力机关监督的范围仅限于同级“一府两院”。因此，各级人大代表及人大常委会组成人员所质询的对象，也应限于同级的人民政府及其所属工作部门、人民法院、人民检察院，超越同级“一府两院”的质询是越权的，应视为无效。 虽然在法律上对这个问题的理解是明确的，但在实践中具体操作时却常常出现一些界限不清的问题。如法律规定人民法院审理案件实行两审终审制，并且为了防止错误发生，规定了审判监督程序。于是在司法实践中，有的案件只有一审，有的则要经过二审，有的甚至由更高一级的法院提审。此时质询对象应是哪一级法院？又如经过复议的行政案件，是以作出原具体行政行为的政府机关为质询对象，还是以复议机关作为质询对象？诸如此类的问题，在法律上找不到明确具体的答案。由此便出现了一些地方的省人大代表向省高级人民法院质询下级法院审理的一、二审案件，县人大代表向县政府所属部门质询经上级人民政府复议的行政案件等现象。 笔者认为，质询不能越级和质询对象只能对自己的执法行为负责应当是确定质询对象的两项重要原则。因此，应通过立法明确规定质询对象的层级，明确质询对象只能是作出生效的具体行政行为的人民政府及其所属工作部门或作出生效判决、裁定、调解书、决定书等终局法律文书的人民法院、人民检察院。按照这一要求，凡未经复议生效的具体行政行为或虽经复议但予以维持的具体行政行为，应以最初作出具体行政行为的原行政机关为质询对象；对经过复议改变了具体行政行为的，则应以复议机关作为质询对象。在人民法院的生效法律文书中，凡一审生效以及虽经二审但予以维持的，应以一审法院为质询对象；如果二审改判的，则以二审法院为质询对象；如果是经再审改判的，则以再审法院为质询对象。凡质询案中的质询对象不符合上述层级要求的，应视为质询无效，由人代会主席团或人大常委会主任会议决定不予提交质询机关答复，并负责向联名提出质询案的人大代表或常委会组成人员进行解释。 三、关于界定质询内容范围的立法建议 质询内容即质询案所涉及的具体问题，是质询案的主要部分。由于我国现行法律中只规定质询案应具备质询内容，但对质询内容未作任何界定，因而造成实践中质询内容杂乱，且出现与询问、批评、建议、意见等监督形式内容上的混同。 应当明确，质询是一种较高形式的监督方法，其内容也理应具有较高的层次，并不是同级“一府两院”的所有工作内容都应当列入质询的范围。从理论上说，质询内容应当与人大及其常委会的任务相一致，只有涉及本行政区域内的重大事项和“一府两院”的重大违法违纪行为，才能成为质询的内容。对不构成质询内容的其他事项，可以通过询问以及提出批评、建议、意见等形式进行监督。
