数字政府在中国的兴起，既是符合时代发展趋势的变革之举，也是暗合数字中国战略的纵深发力之为。自2018年开始，在整体政府理念的引领下，浙江、广东、广西等地开启探索数字政府建设的新征程。从国家层面来看，党的十九届四中全会上，数字政府建设被上升为国家战略。在新一轮数字政府建设热潮来临之际，纵览各地数字政府实践做法，研判国内外数字政府顶层设计做法，创新国内数字政府顶层设计中存在的问题，基于系统思维提出数字政府顶层设计建议，为加快推进数字政府建设贡献绵薄之力。 一、前期理论研究概述 数字政府作为数字经济时代涌现的新型政府模式，[1]其思想来源于英国社会学家佩里·希克斯(Perri Six)的《整体政府》[2]和美国数字政府中心创始人简芳汀(Jane E.Fountain)的《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》[3]等书中的新理念，通过建立多个政府机构间无障碍协作机制，借助信息技术来实现数据间应用共享，从而破除政府内外部行政壁垒，促进政府治理向整合化、透明化、现代化转变。 从国内数字政府研究文献来看，一些学者对数字政府进行了极具前瞻性的深入研究，但大多仅从某一视角展开。如，戴长征等从社会形态的视角，指出数字政府治理应更强调数据融通和以人民为中心，并在契合“数字地球”发展观的条件下，与全球治理体制改革有着日益密切的联系；[4]叶战备等指出政府职责体系建设应从责任本位出发，以服务社会、保障公民利益为基本，确保政府数据共享的快速、灵活及整体协同；[5]孟庆国等从算法、机制、数据三个维度对“数字方式”进行剖析，指出数字政府建设的伦理供给与改革应借助于“数字方式”来实现，研究成果侧重于探寻数字政府伦理；[6]刘淑春基于浙江省政府数字化转型实践，提出全方位打通政府系统数据，以促进社会整体全面实现数字化转型。[7] 纵观我国数字政府的理论研究与实践探索，存在理论滞后性与实践前导性并存的现象，与党的十九届四中全会提出“加快推进数字政府建设”的要求相比，理论与实际脱节的问题突出，特别是数字政府顶层设计的研究成果尚未见到，对我国数字政府顶层设计的起草、完善和有效实施带来一定影响。顶层设计(Top-level Design)的概念起源于1969年尼克劳斯·沃斯(Niklaus Wirth)在进行大型程序设计时提出的“自顶向下逐步求精、分而治之”原则，[8]后被引申至公共管理领域。数字政府顶层设计指借助系统论的思想，从整体视角对数字政府的多个方面、多个层级、多个要素进行科学布局、系统谋划，从而实现数字政府结构上的优化、功能上的协调和资源上的整合等目标。[9]本文重点关注在整体l生政府和虚拟性政府理念指引下，我国数字政府顶层设计的发展方向与战略路径。 二、数字政府顶层设计的理念特征 当前，国内数字政府顶层设计还处于初步探索阶段，相对成熟且具有影响力的研究成果尚不多见，现有成果理论性与系统性有待进一步提升。在我国数字政府顶层设计研究与实践尚不成熟的情况下，需要对数字政府顶层设计特点进行深入分析，以期对数字政府顶层设计予以指引。相对传统的政府信息化建设来讲，数字政府更注重整体性和协同性，如果将数字政府的各个构成要素比喻成一个个拼图模块，那数字政府就是所有拼图绘就的一幅美丽蓝图。 (一)系统性 在大数据时代，数字政府与外部环境随时产生业务流、技术流和数据流的交相互动，且对人类生产生活方式产生巨大影响。数字政府建设是一项复杂的系统性工程，数字政府本身不是子系统的单纯组合，而是一个协调发展的有机整体，需要在体制机制、建设规划、制度保障等多个层面，加以统筹协调、协同推进。 体制机制方面，要从数字政府规划、投资、建设、运营等领域开展全方位改革，彻底改变“九龙治水”“分而治之”的数字政府建设模式，理顺“一盘棋”统筹推进机制，为数字政府建设可持续性提供有力的体制机制保障。 规划设计方面，要从数字政府网络、数据、应用、平台等各个层面，以集约共享为原则，打造“一网通达、一云承载、一池共享、一事通办、一体安全”的数字政府发展格局，确保数字政府“一体化”协同运行。 制度规范方面，要在加快实践创新、理念创新的同时强化制度创新，从政策标准、法律法规等方面，建立与时代发展相适应的制度规则体系，推动数字政府建设运行全过程的制度化、标准化、法治化。 (二)整体性 总的来看，随着国家政务服务平台的深入推进，除了政务服务领域整体性初步呈现外，其他方面大多处于分散化状态，亟需在“十四五”时期加以推进改善。 业务协同的整体性。数字政府“一盘棋”发展模式，不仅需要加强体制机制、规划设计和制度规范的系统性，更需要规范业务部门内部的权责体系，实现系统内的整体化协同运行。要创新内部沟通机制，着力解决专业化分工所带来的协调难题，将整体智治的理念内化为数字政府发展的指导理念，促使协调、整合以获得行政机构内部的全体认同。 数据流通的整体性。数据是数字政府建设的核心资源，数字政府的实现需要建立在数据无障碍流通的基础上。以数据共享、开放、利用为纽带，打破数据藩篱，推动数据在合理范围内快速流通，为数字政府建设提供数据支撑的基础上，以数据治理能力提升政府治理能力，最大化发挥数据价值，释放数据红利。
