一、问题的提出 20世纪90年代中期以来，分税制改革增强了国家向下汲取税收的能力，使中央政府得以通过财政转移支付平衡地方财力、调节宏观经济（周飞舟，2006）。中央对地方的转移支付中很大一部分指定了专门意图，作为专项转移支付（周飞舟，2012）或专项补助（史普原，2019），成为国家在各领域进行资源配置的重要方式，逐渐形成一系列稳定的制度安排。这种方式“将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来”，并“使体制积极运转起来”，因此一些学者称之为“项目制”，将其视作一种新的国家治理体制（渠敬东，2012）。在这个背景下，有学者提出中国进入“项目治国”时代（周飞舟，2012）。也有学者提出，项目制取代单位制成为中国国家治理的基本方法（黄宗智等，2014；于君博、童辉，2016），未来的制度转型应是淡化或停止实施单位制，深化和扩大实施项目制（李福华，2014）。 从国家治理角度看，项目制是否构成一种新体制？如果是，它新在哪里？与它形成对立的旧体制是什么？新旧体制之间是什么关系？更进一步，项目制是否真的替代了单位制？如果是，项目制在何种意义上替代了单位制？如果不是，项目制和单位制究竟是什么关系？阐明这些问题不仅有助于深入理解当代中国的国家治理，也能够丰富对制度变迁的理论认识。不过，目前项目制研究主要从微观层面探讨不同领域中具体项目的运作过程及其现实后果（折晓叶、陈婴婴，2011），尤其关注项目制对基层社会秩序的冲击和影响（渠敬东，2012；陈家建等，2015；李祖佩，2015；狄金华，2016），却较少从宏观的国家治理角度辨析上述问题以及不同治理体制之间的关系。针对上述问题，本文立足国家治理体制的变迁，从辨析围绕项目制的争议入手，探讨与它形成对应关系的国家治理体制及其特征，并讨论它们之间的复杂关系。 二、项目制与新体制 （一）何为项目制？ 在现有研究中，“项目制”指称的对象和含义存在一定差别。一种取向从政府运作的具体形式认识项目制。周雪光（2015：83-84）指出，项目制不仅包括财政领域“自上而下以专项化资金进行资源配置”，而且包括财政领域之外各种以专项任务为名开展的“自上而下的工作部署、任务实施”。史普原（2015、2019）提出，项目制有狭义和广义之分，狭义特指“政府间专项转移支付体系中的项目运作”，广义还包括“地方政府治理尤其是城市建设和产业布局领域中的项目运作”。 另一种取向从国家治理的实现方式角度界定项目制。渠敬东提出，“项目制”意义中的“项目”主要指财政领域的专项转移支付，体现为“在分税制的制度条件下，在收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠‘条线’体制另行运作”，而“项目制”是以专项转移支付为基础建立起来的制度运作方式，是“财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理”，它“是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式”，是一种“整个国家社会体制联动运行的机制”（渠敬东，2012：114-115）。 本文主要从国家治理的角度来认识项目制及相关治理体制，因此采用第二种研究取向做出的定义，即“项目”和“项目制”分别指财政领域的专项转移支付以及以“项目”为核心建立起来的国家治理体制，而不泛指从政府运作角度来看被冠以“项目”之名的各种专项工作或任务以及它们对应的“项目制”。① （二）项目制是不是新体制？ 对于项目制是否构成新的国家治理体制，目前存在两种看法。一种观点认为，项目制作为一种特定资源分配形式在各个领域早已有之，只是近年来在国家资源配置中权重日渐增大，呈现出前所未有的突出地位，其中可以看到“熟悉的权威行使方式和传统的非正式运作方式的身影”（周雪光，2015：98），因而很难说是一种新的国家治理体制。 另一种观点认为，项目制构成一种新的国家治理体制，它主要体现在三个方面。第一，项目制采取了新的治理技术。它有着严密设计的技术系统，专项资金的“抽取”和“下放”，项目的制定、申报、审核、分配、监管、考核、验收、评估和奖罚，有一整套复杂的理性程序（渠敬东，2012：118），项目制兼有自上而下的行政授权和自下而上的市场化竞争，呈现出非科层化配置、动员型财政和标准化、技术化等新特点（折晓叶、陈婴婴，2011），体现出不同以往的“技术理性”（渠敬东、周飞舟等，2009）和“绩效合法性”思维（杨宏星、赵鼎新，2013）。第二，项目制体现出新的中央和地方关系。在专项转移支付的分配和管理过程中，自上而下专业行政部门的垂直关系得以强化，中央层面的国家部委获得强大控制权，冲击了改革开放以来因财政分权形成的“块块主义”和“诸侯经济”（渠敬东，2012）。相较于市场化改革初期中央向地方放权，项目制表现出中央的再集权。第三，项目制在制度转型逻辑上体现出新的双轨制，它试图在体制内再造增量，把单位制和市场制作为存量，通过财政转移支付凸显政府在维护社会公平上的合法职能（渠敬东，2012），而不同于改革开放初期把单位制作为存量，通过市场经济拓展体制外市场增量的转型方式。
