一、引言：面对风险形态变化，财政政策应否求变？ 受凯恩斯及马斯格雷夫等构建的经典财政学的影响，二战后西方国家多把财政政策看作是政府调节宏观经济运行的主要手段之一。财政政策与货币政策配合，根据经济周期性波动和就业率变化进行相机抉择，以实现经济增长、社会稳定、充分就业等目标。因此，“扩张的”“收缩的”“积极的”“稳健的”等这些表达不同背景下财政政策取向的形容词，背后都被赋予了相当丰富的含义。 随着世界主要国家政府债务不断攀升，越来越多的人开始反思经典财政学中关于财政政策的定位。布坎南和瓦格纳(1977)认为，凯恩斯主义破坏了财政收支平衡原则，也使政府失去了“审慎的美德”。在凯恩斯主义财政政策支配下，每当有经济衰退迹象时，政府就通过扩大公共支出规模来保增长、保就业，结果正常的市场出清过程被政府干预强行打断。财政扩张政策不但没有解决市场上本已存在的产能过剩与供需失调，反倒以高昂的政府债务为代价，把市场上“分散的”危机变成了政府背负的“集中”危机，这无疑是在用财政支出来“购买时间”(施特雷克，2014)。 凯恩斯主义与其批判者之间关于财政政策定位的分歧，源于两者基本假设的差别。前者基于边际消费倾向递减与资本边际效率递减的假设，认为社会有效需求不足是造成经济危机的主要原因，因此政府应在经济萧条或衰退期通过扩张型财政政策来拉动社会需求。批判者基于不同的假设认为，经济危机并不是自由市场失灵或经济自由化导致的结果，而是与政府不当干预及市场信号传导机制不完善有关。因此，凯恩斯主义提倡政府干预市场的目的虽然是为了防范经济危机，但客观上把市场竞争中正常的经济波动人为削平了。在一定程度上可以说，政府应对经济危机所出台的政策，与其说是在解决危机，不如说是在延缓和恶化危机(张维迎，2009)。 尽管人们对财政职能及财政政策取向存在诸多争论，但无论从历史还是现实看，财政的基本职能都是服务于执政者自身或其所代表集团的长期利益。因此，防范和应对可能对执政者地位稳定造成影响的“公共风险”，事实上应成为财政职能的定位(刘尚希，1999)。凯恩斯主义的一个潜在观点是，造成重大社会动荡的经济危机是严重的公共风险，所以必须对经济周期尽早干预以防止其发展成经济危机。批判者则认为，由于政府通过财政政策对具有市场产能出清及供求平衡作用的经济周期进行干预，结果导致了未来发生更严重经济危机的风险。显然，双方分歧在于什么才是需要财政干预的公共风险？前者看到经济危机会带来公共风险，后者看到政府试图防范经济危机的财政政策也蕴含了公共风险(刘尚希、武靖州，2018)。 在现代社会，政府是公共风险的最终承担者(莫斯，2002)，人们关于财政职能定位及财政政策作用认知的分歧，在于如何定义“公共风险”。凯恩斯主义及其批判者在财政政策方面争论的背景，是资本主义时代的工业社会。在前工业社会，不存在典型意义上的经济危机，自然不存在这种争论。当人类社会从工业社会脱身而出，进入到“后现代社会”或“后工业社会”，公共风险形态随之也发生了重大变化，在私人风险向公共风险的转化过程呈现全新特征时(刘尚希等，2018)，人们关于工业社会背景下凯恩斯主义财政政策的争论是否已经失去了意义？随着全球化、信息化的深入，在公共风险不断迭代变化的形势下，财政政策是否应该顺势而变？ 二、理解人类社会的风险 (一)私人风险、公共风险与风险变迁 在物竞天择的自然系统中，风险对于所有生物来说都无处不在，但这些风险都是个体风险，充其量是种群风险。人类也时时刻刻面临着各式各样的风险，其中有些风险需要个体承担，比如疾病及一些意外危险。但当人类形成了团体、群体、宗族、种族等共同体和社会结构后，人们所面临的风险就不可避免地出现社会化、共时化以及系统化等特点。 从物理形态上看，人类社会的风险主要有自然风险与社会风险两大类。前者是自然界施加于人类的危险，比如因地震、洪涝、干旱等自然灾害造成的人身安全风险；后者是人类社会运行自身所产生的风险，比如战争、种群冲突、阶级矛盾、经济危机等。随着人类改造和利用自然能力的进步，自然风险与社会风险的界限逐渐模糊，出现了自然风险社会化以及社会风险自然化的趋向。前者指的是由于人类活动的影响，使得本来对人类社会影响很小的自然界的物理、化学运动，形成了对人类安全的严重伤害，比如人们在地震带上建设城市，在滞洪区形成人口密集的定居点等。后者指的是由于人的社会关系和生产关系变化，一些“人造风险”通过自然规律的形式表现出来，比如环境污染，这是人类社会“公地悲剧”在自然界的反映。 人们所面对的风险既有个体风险又有集体风险，既有自然风险又有社会风险，人类社会文明发展的过程，其实是个体风险与集体风险、自然风险与社会风险之间不断转换、迭代变化的过程。当个体风险转变为集体的、群体的甚至社会的风险时，人们凭借自我力量以及自发合作方式就无法应对，公共性质的风险应运而生。所以，公共风险是由私人风险转化而来，是私人风险异化的结果，它是“因某项活动未来结果的不确定性对群体(或社会)产生的不利影响，依靠个人和企业无法承担而只能由政府承担的风险”(刘尚希，1999)。可见，公共风险是超出个体承担能力之外的，应当或必须由政府来承担的系统性风险。
