一、提出问题 行政执法是法律作用于社会的重要渠道，是实现行政权力的主要形式。作为对执法活动的记录与再现，要件齐全、内容清晰、行文规范的执法案卷是执法活动合法规范的重要表征。案卷制作体现了执法机构的办案思路和执法过程，关系到严格规范公正文明执法，是完善执法体制、建设法治政府的关键环节。党的十九届四中全会明确要求“落实行政执法责任制和责任追究制度”，《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》也提出“建立执法全过程记录制度”。事实上，随着我国法治政府建设迈向深入，各类执法主体在案卷制作上已经建立起一套严格的标准化操作流程，俨然以“数目字管理”方式实现了行政执法的程序化、规范化、法治化。执法案卷制度已成为一种以执法机构为主体，以执法过程为对象，以规范执法活动为目的，以行政技术为核心的成熟的科层治理技术和控制手段。这套标准化流程蕴含了以量化机制和标准程序增强行政组织理性能力、提升治理效能的技术化诉求。通过对执法案卷制作的“行为—过程”分析，可以发现当下行政执法领域内逐渐兴起的技术治理逻辑及其对执法行为的作用机制，进而解释技术治理的实践逻辑与限度。 回顾既有文献，在司法研究领域内，案卷作为司法决策的主要依据和程序流转的基本载体，其在司法过程中扮演的重要角色很早就受到学界的高度关注。①在传统刑事诉讼中，案卷主导了法庭调查过程，庭审很大程度上成为对案卷进行审查和确认的过程，甚至还造就了“案卷笔录中心主义”的审判方式。②因此，抑制案卷移送制度的不良影响，改变案卷的信息结构和呈现方式，成为当前推进“审判中心主义”诉讼制度改革的关键。③然而，在行政法研究领域内，围绕案卷展开的研究相对薄弱。既有研究多从规范法学立场出发，聚焦于案卷排他原则和评查制度。有学者在分析案卷排他原则的内涵、特征和价值后，强调行政主体作出行政行为只能以案卷为唯一依据。④另有学者讨论了案卷评查制度对行政执法体制改革的重要意义，指出开展案卷评查有利于推进合法合理公开有效执法。⑤还有学者指出，执法案卷在实践中逐渐具备了完善行政程序、优化行政行为、降低职业风险和强化行政监督等重要功能。⑥这些研究有助于我们认识执法案卷的性质界定、制度安排以及执法案卷对行政执法的重要影响。然而，目前鲜有文献关注执法案卷的形成过程，更遑论对这一过程体现的行为逻辑进行“深描”，这使得人们对执法案卷的理解始终停留在静态的文书制作层面。 本文从制卷过程切入，力图还原千差万别的原始事实被化约为统一规范的文本事实的技术化动态过程。在此过程中，我们可以发现清晰、简明、结构化的案卷信息增强了政府对执法活动进行目标定义和过程监督的能力，使政府通过数字化管理实现以行政技术推动科层组织发展、提升治理能力的改革目标。本文所谓的技术治理，是指在工具理性的引领下，通过指标考核、文书填报、数字化归档等行政技术，赋予政府机构清晰的组织目标和标准化的治理手段，增强行政组织的理性运作能力，进而推动治理效能提升的一种治理形态。这种治理形态将技术视作提高治理现代化水平的重要手段，呈现出加强“条条”控制、深化渐进式改革、形成技术自我强化等实践逻辑。需要指出的是，由于技术往往被组织结构和主体意志吸纳，因此，它难以改变科层制内在固有的结构性缺憾。对手段有效性的过度关注，使得工具理性无法支撑起价值目标的正当性。在缺乏价值引领的情况下，技术治理极易陷入死板僵化、形式主义等困境，甚至走向反治理。执法案卷制度在促进行政执法渐进式改革的同时，也受到组织结构、主观意志和主体间互动的深刻制约，这使得它一方面表现出降低执法风险、保障行政相对人权利、强化上级政府监管的积极效用，另一方面又产生了重构执法目标、形成不均衡赋权、制造反控制空间的预期外效应。⑦ 二、制卷：执法案卷的形成与应用 完整的执法案卷由证据材料、法律文书和相关表单三个部分组成。案卷的证据材料涉及取证记录、现场笔录、调查询问笔录、行政相对人提供的材料等；法律文书有责令停止(改正)违法行为通知书、行政处罚事先(听证)告知书、行政处罚决定书等；其他相关表单则包括立案登记审批表、行政处罚事先告知审批表、法律适用告知书、案件处理审批表、非税收入票据以及案件结案审批表等。所有材料都采用标准化格式，除人员签名外，其他内容均由机器打印，行文规范，卷面整洁。各材料按照标准的执法案件处理流程贯序排列，使案情在文本上自然铺展，处置流程环环相扣。在调查询问笔录中，笔录内容简明，几乎所有行政相对人都会高度配合，主动供述涉嫌违法的事实。案卷简化了街头行政执法面临的种种复杂局面，压缩了执法人员与行政相对人展开的互动博弈，对案件所处的权力场域与时空背景进行了程式化、扁平化处理，⑧最终保存下来的只有违法事实清楚、执法过程规范、处置措施得当等文本事实。为达到这种效果，制作者在制卷过程中对每一个细节都进行了反复打磨，有些材料数易其稿乃至被全盘重做的情况并不鲜见。归档案卷已是辗转多人之手、历经数道工序而成的标准化文本。
