中国政法大学宪法和行政法专业2020级博士研究生李策进行了前期收集资料整理工作，对本文撰写亦有贡献。 行政复议制度是我国行政法律制度的重要组成部分，在监督行政机关依法行政，解决行政争议，提供行政救济方面发挥了重要作用。进入新时代，随着行政争议的大量增加，行政复议制度面临新的挑战，现行的管辖体制已经严重制约了行政复议制度的发展，改革势在必行。习近平总书记指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”①2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第3次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》，要求推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。②行政复议法修改已经列入十三届全国人大常委会立法规划。行政复议管辖体制是行政复议法修改的重要内容和关键环节，事关行政复议资源的配置，事关公民合法权益的保障，事关行政复议化解行政争议主渠道作用的发挥，兹事体大，不可不察。2020年11月24日，司法部发布《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，大幅修改了现行“条块结合”的管辖体制，由县级以上地方政府相对集中行使行政复议管辖权。在这种背景下，行政复议管辖体制成为理论和实务界探讨的重点和热点问题。 关于行政复议管辖体制，学界对于集中行政复议管辖权有一定共识，③但对于集中管辖的程度和范围，集中管辖后可能产生的新问题，以及一些特殊的管辖情形等，尚有不少争议。④本文在系统梳理现有研究成果的基础上，归纳了当前行政复议管辖体制的现状、组织法依据，以及存在的问题，分析论证现行行政复议管辖体制改革的必要性和可行性的同时，指出司法部《征求意见稿》确立的管辖体制存在的不足和可能产生的新问题，提出了完善行政复议管辖体制的建议。 一、现行行政复议管辖体制及其困境 完善我国的行政复议管辖体制，须对现行行政复议管辖体制及其存在的问题做一番考察。《行政复议法》之所以规定“条块结合”的管辖体制，主要是考虑到这种体制可以把“条条管辖”的专业性和“块块管辖”的便利性结合起来。但是，这种体制导致的公正性不足等问题被严重忽略，影响了行政复议作用的发挥。 (一)现行行政复议管辖体制及其组织法依据 行政复议管辖是行政复议机关受理行政复议案件的权限划分。⑤合理的复议管辖制度对于行政争议的实质化解、政府依法行政、相对人合法权益的保护有着重要意义，同时也影响着行政复议制度的发展方向。⑥1990年发布、1991年实施的《行政复议条例》第11条规定：“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖。”该条确立了“条条管辖”的行政复议管辖体制。⑦国务院于1994年修订的《行政复议条例》第11条规定：“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是，法律、法规规定由本级人民政府管辖的，从其规定；法律规定由上一级主管部门管辖的，从其规定。”该条将1990年《行政复议条例》第11条确立的“条条管辖”体制修改为“条块结合”的管辖体制，也即有条件的选择管辖。换言之，除法律法规有特别规定外，一级政府和上一级主管部门都有管辖权，当事人可自行选择。 1999年发布实施，并于2009年、2017年两次修正的《行政复议法》第12-16条进一步完善了“条块结合”的行政复议管辖体制，⑧是现行行政复议管辖体制的规范基础。《行政复议法》第12条第1款规定了选择管辖制度，即对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。《行政复议法》第12条第2款、第13条规定了“条条管辖”的情形。第12条第2款规定，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。第13条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。《行政复议法》第14条规定了自我管辖的情形，以及对自我管辖不服的处理。即对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。除了上述情形外，《行政复议法》第15条还规定了对若干特殊组织申请复议的管辖情况，第16条规定了如何处理行政复议和行政诉讼关系的问题。 作为司法活动，上级法院与下级法院只是审级不同，没有领导与被领导的关系，⑨故行政诉讼管辖以地域和级别为基础。行政复议虽然具有一定的准司法性，但主要还是一种行政活动，行政性是其最本质的特征。上级政府与下级政府、一级政府与其工作部门之间的关系是领导与被领导关系，行政复议管辖体制正是建立在行政机关之间的领导与被领导关系的基础之上的。⑩其宪法基础体现在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第108条的规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。” 所谓领导与被领导的关系，就政府部门而言，既要接受本级政府的领导，又要接受上级业务主管部门的领导。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第66条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”这就是所谓的“双重领导”体制。就一级人民政府而言，其与上级人民政府的关系也是领导与被领导的关系，要接受上级人民政府的领导。《地方组织法》第55条第2款规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”第59条第2项规定，县级以上的地方各级政府行使下列职权：领导所属各工作部门和下级政府的工作。
