中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2021)05-0123-13 回溯历史，“枪炮作响法无声”的古罗马法谚曾经一度影响了紧急状态法制的基本立场。至少从公元前五百多年直至十九世纪后期，紧急权力的自由模式所强调的“危机之下法律沉默”的观点与通过法制化的方式来应对危机的思路形成了强烈的反差。①时过境迁，紧急权力自由模式的演进和国家治理现代化的要求，使得作为后继者的“枪炮作响法有声”之说将法律对战争的限制程度与一个时代的文明程度相提并论，②更彰显了紧急状态法制在国家整体文明进程中的重要地位。观察2020年的全球“战疫”，中国取得了新冠肺炎疫情防控的重大成效，在世界范围内展示了中国的制度优势和应急治理能力。疫情终将过去，但这场胜利并不意味着问题的终结。在一系列“超常规”的“有效”手段背后，贯穿于应急法律体系之中的紧急状态法制化问题再次引发强烈的关注。在理论和现实的双重背景下，我国如何尽快实现本土化的紧急状态法制构建，确保国家和社会在超常规社会状态下的各项活动始终在法治的轨道上运行，是一项紧要课题。 一、应急法律体系的缺陷与紧急状态法制的需求 从历时性的维度来看，在2003年“非典”疫情结束之后，我国迅速启动了修宪工作，将宪法上有关“戒严”的表述改为“紧急状态”；2007年，作为紧急状态立法转向的产物，《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称：《突发事件应对法》)颁布实施，标志着我国应急法律体系框架的初步形成。③根据《突发事件应对法》第三条第一款对突发事件的分类，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四个方面的一系列法律法规构成我国应急法律体系的主要内容。④从形式上看，目前我国的应急法律体系大致可划分为宪法上的应急条款(紧急状态规定)、应急基本法(《突发事件应对法》)、各类单行的应急法和大量日常性法律中的应急性条款等四个层次。⑤经历十多年的建设和发展，我国的应急法律体系在历次应对重大突发事件的过程中发挥了重要作用，也在实践的检验下暴露出不少问题。反观新冠肺炎疫情防控等重大突发事件应对实践，既有的应急法律体系存在如下缺陷。 其一，宪法上的应急条款(紧急状态规范)虚置。自2004年“紧急状态”入宪以来，我国经历过数次重大突发事件，期间却从未宣布进入紧急状态。此次新冠肺炎疫情防控，我国没有像某些主要疫情国家一样宣布全国或部分地区进入紧急状态，而是以各省级行政区域分别启动重大突发公共卫生事件一级响应的方式扩张行政应急权力，但在事实上又采取了部分紧急状态下的“非常措施”。例如，《突发事件应对法》第四十九条和我国《传染病防治法》第三十九条规定的隔离对象、隔离空间指的都是构成危险源的特定人或特定区域，在没有宣告紧急状态的情况下针对一般对象采取无差别的隔离、封锁，在合法性上引发争议。⑥全国范围内停工、停产、停学，以及国际航空、港口实行闭环管理等措施，更是表明抗疫中的决策权、指挥权、动员权、隔离措施管制权、灾害救济与救助权等权力行使在本质上是“国家紧急权力”的体现。⑦总之，应急领域立法思路的转变和“紧急状态法”的搁置，宪法上的紧急状态制度在一定程度被虚置。 其二，应急基本法(《突发事件应对法》)的功能局限。从宏观结构上看，《突发事件应对法》设计的应对制度定位高度不够，集中于行政机关职能方面，不涉及宪法制度问题，与宪法上的应急条款(紧急状态规范)之间存在制度断层，无法全面满足国家应急法律体系对应急基本法的要求。⑧从中观作用上看，《突发事件应对法》存在立法理念中的底线思维不足、制度架构中的统筹性和综合协调性不足、法律实施中的实效性不足等问题。⑨从微观指引上看，以常规突发事件应对为蓝本设计的《突发事件应对法》既无法为非常规突发事件应对中社会秩序的整体转换提供标识，也难以为非常规突发事件应对所需的紧急措施提供足够的法律工具。⑩ 其三，应急基本法(《突发事件应对法》)与各类单行的应急法之间存在法律冲突。基于“大灾之后必修法”的逻辑，应急管理领域的立法活动往往具有“应激式”特点，偏重于关注各类突发事件应对过程中暴露的个别性问题，容易造成法律体系内部冲突。(11)例如，《突发事件应对法》和我国《传染病防治法》关于疫情信息发布权限的不同规定，就是一般法和特别法局部冲突的典型例证，未能妥善解决政府综合协调和部门专业应对之间的矛盾问题。(12) 其四，日常性法律中的应急性条款与其他三个层次中的相关规范条款缺乏整体衔接。一方面，“紧急状态”“突发事件应对”和“应急管理”等法律用语混乱，存在相互包含、你中有我、我中有你的问题；另一方面，“紧急状态”与“紧急情况”“紧急情形”“紧急状况”“非常情况”等规范表述混淆不清，给应急情境的判断和执法、司法适用带来困难。 可以透过上述缺陷做进一步的思考。首先，尽管国家层面未宣告过紧急状态，各地又在事实上采取了紧急状态下的非常措施，固然导致宪法上的应急条款(紧急状态规范)虚置，但在“超常规”的“有效”应急手段尚未嵌入紧急状态法制的背景下，实践中的许多做法有时的确是必要(需要)的，也取得了较好的成效。其次，由于过去紧急状态立法的搁置，目前应急基本法(《突发事件应对法》)所存在的诸多功能局限实际上源于先天不足，中间的制度断层也只有通过紧急状态的法制建设方能填补。再次，《突发事件应对法》(一般应急法)与各类单行应急法(特别应急法)之间的冲突关系源于立法理念的冲突，而紧急状态法制的实现将打破这样的尴尬局面，确保一个秩序状态维度的法制统一。最后，日常性法律中的应急性条款与其他三个层次中的相关规范条款之所以缺乏整体衔接，很大程度上也是紧急状态立法搁置带来的“后遗症”。例如，我国《治安管理处罚法》第五十条第一款规定了对“拒不执行人民政府在紧急状态情况下发布的决定、命令”的处罚。这里的“紧急状态”规范内涵虽然符合最初制定“紧急状态法”时的立法原意，然而在“紧急状态法”被搁置之后，我国《治安管理处罚法》中的“紧急状态”陷入一个尴尬境地，增加了执法、司法适用的难度。
