一、问题的提出 作为政府管理经济社会事务的一种重要制度形态，当面临大规模公共卫生事件、重大自然灾害或事故灾难以及重大经济社会危机等具有一定周期持续性的应急状态时，行政许可制度应当提供适宜且稳定的处理方案。但是，对于应急状态下的行政许可实施问题，《行政许可法》并未给予足够关注。原因也许在于，立法者并未预料到持续性的应急状态对行政许可实施的影响，或者认为《行政许可法》第8条有关“客观情况发生重大变化”的规定足以提供依据。但是，第8条仅提供了基于客观情况变化的许可变更、撤回制度，许可的设定、审查、中止、延续等制度未被纳入规范视野。《突发事件应对法》《传染病防治法》也没有涉及行政许可的实施问题。这就带来了应急状态下许可实施的空白地带。 在应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情(以下称新冠疫情)而采取的行政措施中，不乏与行政许可相关但缺乏规范支撑的情形。在疫情发展初期，诸多地方政府作出普遍性的停工停产决定，以减少人员流动和聚集。在疫情得到较好控制后，《国务院办公厅关于进一步精简审批优化服务精准稳妥推进企业复工复产的通知》①(以下称《复工复产通知》)要求：“相关地区要积极推行复工复产一站式办理、上门办理、自助办理等服务……有条件的地方可将复工复产审批制改为备案制或告知承诺制。”那么，复工复产审批是否构成一项独立的行政许可?而此前的停工停产决定是否构成对行政许可的变更?如果相对人因停工停产遭受损失，这是其应尽的义务，还是可以获得补偿?《复工复产通知》还要求：“对疫情防控期间到期的许可证，可延期到疫情结束后一定期限内再办理延续、变更、换发等业务。”但《行政许可法》并未规定此种许可延续情形。国家市场监管总局、国家药监局、国家知识产权局联合出台的《支持复工复产十条》②提出，以下情况因疫情影响可以延长行政许可期限：登记事项发生变化的，延期至疫情解除后办理变更；需要换证的，可延期至疫情解除后办理；许可证到期的，有效期可顺延至当地疫情解除。这些举措同样缺乏法规范的支撑，使既有行政许可的效力处于不稳定状态，同时，疫情结束时间的不确定性也影响到许可管理的方式以及社会主体的预期。此外，应急状态下，许可的审查、决定等也存在客观困难，比如现场核查难以开展、药品类许可的药物临床试验时间无法满足。可以说，应急状态下的许可实施面临着现实合理性与形式合法性的矛盾，既使相对人的权益受到影响，也影响到依法行政的内涵与标准，还给行政执法责任的认定带来困难。 全面认识应急状态下行政许可的实施问题，补足《行政许可法》中的应急条款，既是行政许可制度体系完整的需要，也是今后有效应对类似情形的必要。尤其是在“疫情防控常态化”的背景下，应急状态具有了持久性，行政许可制度如何适应、满足、支持、维护新常态下的生产生活秩序，满足“既重结果，也重过程中手段的政策性权衡与调适”③的目标，已成为行政法治必须回答的课题。对此，本文首先着眼于应急状态对行政许可实施的影响，分析许可实施面临的合法性困境及其应对逻辑，然后讨论许可实施中的两种情形，一是既有行政许可类型的条件与审查，二是已授予许可的效力中止、废止和延续。由于许可的设立与实施的关系紧密，本文最后讨论是否需要创设符合应急状态需要的新许可以及如何创设的问题。本文的分析主要是立法论的，关注的重心不是如何进入应急状态，而是在进入这种状态后，如何恰当行使行政许可权，如何更好地保障相对人的许可利益。 二、应急状态下许可实施的困境与纾解逻辑 应急状态下，行政许可的实施面临诸多合法性困境。导致这些困境出现的一个重要原因在于，现有法规范对应急状态并未界定，而这一状态却事实上存在着。而要纾解这些困境，需要从形式与实质两个层面的合法性着手。 (一)应急状态的界定 尽管“应急”这一词语得到应用，但“应急状态”尚非法律规范概念，并非法定状态。在法规范上，有两类与之相关的状态。一是紧急状态。宪法规定，全国人大常委会或者国务院有权决定一定行政区域进入紧急状态，由国家主席宣布进入紧急状态。但是，自“紧急状态”入宪以来，决定或宣布紧急状态的权力尚未得到应用，紧急状态的决定标准、程序与效力等问题也缺乏法律依据。二是战争状态。与之相关的还有战时状态、战备状态、临战状态等用语。战争状态是在国家安全受到严重威胁、需要武力解决时，国家之间的敌对状态。宪法规定，全国人大有权“决定战争和和平的问题”，全国人大常委会有权“决定战争状态的宣布”，由国家主席“宣布战争状态”。这表明，战争状态是一种极其重大、需要慎重对待的情形。除非由宪法规定的机关作出决定，其他任何组织和个人都不具有定义战争以及相关状态的权力。而此种战争，应当是以国家主权发起的、由武装力量执行的、针对特定敌对势力的军事行动。现行宪法颁布实施以来，尚未有进入紧急状态或者战争状态的宣告。实践中，某些组织机构为凸显工作任务的重要性而自行认定进入所谓“战时状态”“战备状态”“临战状态”。这些称谓与“战争状态”构成语义上的交叉，但非有权机关作出的“战时”认定，只具有特定地域范围内的行政管理意义，在此暂且不作展开。
