新型冠状病毒肺炎疫情(下文简称“新冠肺炎疫情”)在2019年冬暴发，形成全球性大流行，对各国和国际社会提出了严峻挑战。各国采取不同的措施应对新冠肺炎疫情，成效迥异。世界卫生组织发布的新冠肺炎疫情数据显示，截至特朗普任期结束的2021年1月20日，美国新冠累计确诊病例数和死亡病例数均位列全球第一，分别为2388.4299万例和39.6155万例。①美国遏制新冠肺炎疫情不力造成了超乎大多数人预料的严重后果，死亡人数已超过美国在两次世界大战中战死人数的总和，也远比美国在朝鲜战争、越南战争、海湾战争、阿富汗战争和伊拉克战争中战死人数的总和多。②特朗普坦言新冠肺炎疫情比珍珠港事件和“9·11”事件更严重，是美国有史以来遭受的最沉重的打击。③相较于“非典”(SARS)冠状病毒的“鲁莽”，新冠病毒是极为“聪明”的病毒，④在欧美大流行中变异，具备更强的适应性和传染性。⑤对这种新型病毒的认识和有效应对固然需要一个过程，但美国作为经济、科技尤其是医药卫生等多领域实力突出的超级大国，⑥为什么一直未能有力遏制新冠肺炎疫情？问题究竟出在哪里？ 目前，从各种切入点分析美国新冠肺炎疫情的研究很多，但较少学者系统地从政府决策机制的角度分析美国的疫情应对。⑦实际上，对于传染病大流行这种发生频率低但应对失策的后果会极严重的公共卫生安全事件而言，政府应对疫情的决策机制对遏制疫情有着决定性影响。本文从这一角度出发，试图探讨为何美国政府未能遏制新冠肺炎疫情，以及其决策机制本身存在哪些局限性。笔者将基于大量公开的政府官方文件、内部文件、国会听证会证词、多方深度报道和访谈资料等(每个重要决策机制节点至少有两个及以上独立的信息源交叉验证)，结合疫情期间在美国的参与式观察，分析美国的决策机制及其困境。本文试图通过建构结构-能动结合的决策机制分析框架，厘清美国政府复杂的疫情应对决策机制，分析美国决策机制遏制疫情不力的困境，以期深化对美国国内重大危机尤其是公共卫生危机应对的认识。 一 美国政府疫情应对决策机制的分析框架 美国应对新冠肺炎疫情不力，与政府应对疫情的决策机制困境有直接关系。所谓决策机制，指的是决策系统中各决策主体间相互作用、发生决策行为的结构和过程。其中，决策结构是参与决策过程的行为主体(个人、组织、机构)在体系中的相互位置及其相互关系的组成方式；决策过程是决策主体依据制度和规则发生决策行为的环节、阶段和流程。⑧要打开决策的“黑箱子”，需要对决策机制进行过程性解释，将介入决策过程的政治行为体纳入分析框架中。⑨ 对决策机制的过程性理解，基于美国科学院院士、中国科学院外籍院士赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon，又译司马贺)提出的决策理论。决策理论认为，决策是一个过程，不仅是关键时刻的选择，还包含选择前的阶段。决策的第一阶段是信息搜集阶段，把需要决策的问题识别出来，搜集信息，作为情报以备决策。第二阶段是方案设计阶段，厘清决策目标，制定、分析和设计备选方案。第三阶段是方案选择阶段，通过综合比较，选择出最终要执行的可行性方案。这几个阶段相互联系，交织重复。⑩本文的分析框架认为，决策主体基于结构的互动贯穿于决策过程的不同阶段，对这些互动的理解主要基于官僚政治模式的视角。 官僚政治模式主要用于分析政府的决策过程，尤其是国家应对重大国际事件的危机决策。官僚政治模式延续西蒙决策理论的思路，经历了几轮发展。20世纪50、60年代，美国政治学家查尔斯·林德布洛姆(Charles Lindblom)提出“渐进主义”，分析了政府官员在决策过程中出现的调适、修正的行为特征，(11)并在其著作《决策战略》中指出，决策过程充满了个体和组织行为体的讨价还价。(12)美国政治学家塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)和理查德·纽斯塔特(Richard Neustadt)等人的研究也注意到决策过程中官僚之间的谈判和讨价还价。(13)到了20世纪70年代，美国政治学家格雷厄姆·艾利森(Graham Allison)及其同事进一步发展和确定了基于官僚政治视角的决策模式。他们的经典著作《决策的本质：还原古巴导弹危机的真相》总结出理性行为体模式、组织行为模式和政府政治模式三种决策模式，认为政府政治模式能较好地解释美国应对重大外交事件的决策机制。(14)艾利森及其同事后续的研究将组织行为模式和政府政治模式合起来，合成为官僚政治模式。(15)组织行为模式直接运用决策理论学派集大成者——西蒙和詹姆斯·马奇(James March)的组织决策理论，认为重大事件涉及不同的组织，组织有自己既定的运行程序和项目，其决策行为由之前的日常运作决定。政府政治模式则侧重于分析决策机制中政府机构间的互动，认为决策的本质是政府内部各决策主体间的博弈和讨价还价，各决策主体由于利益和背景不同而有不同的决策立场，其目标、优先性和偏好由其所处的位置所形塑。(16)官僚政治模式视角中的决策机制，是一个讨价还价、建构利益联合体的政治过程，(17)是带有不同战略目标、偏好和利益的多主体互动过程。
