机构改革的目的，形式上是将职能要素进行有机的整合，实质是通过限制国家公权力，拓宽社会权力，保障公民权利，进而提高行政效能，最大化地保障人民的合法权益。而行政主体理论的研究目的也在于厘清谁行使职权，谁来承担责任。在新时代，行使公权力的主体逐渐多元化，行政主体与行政机关、行政组织、法律法规授权委托的其他组织等传统理论将被重新阐释，从而突破相对方权利被侵犯而对行政被告寻觅难的尴尬困境，拓展现代行政法学和行政主体理论的研究视野。 一、逻辑前提：机构改革的理论导引 (一)坚持党的全面领导是首要的政治原则 “党的全面领导是深化党和国家机构改革的根本保证”。①历史和实践表明，坚持党对一切工作的领导。既是推进新时代中国特色社会主义事业的根本保证，也是全国各族人民的根本利益所在。在新时代，机构改革的推进和深化将面临诸多问题，只有坚持党的领导，才能明确改革的方向，破除影响改革的权力羁绊；只有毫不动摇地坚持党的领导，才能实现党全心全意为人民服务的宗旨与机构改革坚持以人民为中心的原则达到高度的价值契合。从逻辑上，党的领导与机构改革是辩证统一的，机构改革的目的是转变政府职能，全面提高政府效能，建设法治型、服务型政府，坚持党的领导为机构改革提供了重要的政治基础、思想基础、群众基础和社会基础。反过来，机构改革取得的成就也是党的领导力提升的重要表现，凸显党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。因此，坚持党的全面领导既是机构改革的内在要求也是最重要的政治原则。 (二)依法治国是深化国家机构改革的驱动力 依法治国与国家机构改革是辩证统一的关系。无论是改革对机构的调整、权力的配置、利益的分配等，都必须在宪法和法律的框架下进行。因为改革打破了原有的秩序和规则，权力和权利的关系被重塑。除了法治的方式和手段，没有其他任何力量能有资格介入和调控，依法改革便是依法治国。只有在法治的体系框架下，才能依宪治国、依宪执政、依法治国。 从辩证关系上，机构改革的目的与依法治国的目标是一致的，都要依法管理各类组织机构，推进机构权责法定化，建设法治型、服务型政府。法治除了对机构改革的合法性进行规制外，还要对行使国家和社会公权力的主体依法监督，对履职不当、滥用职权、违法行政行为进行法律追责。在这个意义上，法治是机构改革的坚实保障，也是改革得以顺利进行并取得成功的驱动力。 (三)以保障人民权益为中心是改革的逻辑旨归 坚持以人民为中心是党和国家机构改革的出发点和落脚点。②人民的权益包括权利和利益。从推理的维度，一般性的普遍权利并不必然转化为特殊性的公民权利，在从应然权利到实然权利的路径衍生中，包括诸多的体制机制和法律规范。而权利的享有和利益的实现最终都要通过程序来进行筛选和认证，哪些权利依法享有、哪些利益依法受保护、哪些侵犯权益的行为依法应被追究。而党和国家机构改革的目的即是从体制、制度、程序、职能、服务等方面回答上述问题。中国共产党从建党之时就始终以人民的利益作为党的最高目标，如何全心全意为人民服务便演绎为党的根本宗旨。党领导的国家机构改革，就是要冲破一切有悖于人民利益的羁绊，无论是党的机构还是政府部门都要切实用好人民赋予的权力，用权力保障权利，而不是侵犯权利。国家和社会的公权力只能服务于人民的权利和利益。党和国家机构改革通过机构的整合与职能要素的有机分流也在于如何将抽象的国家行政和公共服务转化为人民切实享受的利益，包括共享改革的成果。坚持以人民为中心的理论既是党的根本宗旨，也是国家机构改革的逻辑指向和价值旨归。 (四)实现职能要素的归口运行是改革成败的关键 一般而言，政府职能相对稳定，既是职责的静态使然也是功能发挥的动态结果。职能转变体现政府履职中的异质性特点，意味着对原有组织体系的重构、利益格局的重置。而职能如何转变取决于政府机构具体职能要素的运行。因此，存在这样一个逻辑：职能要素运行状态决定政府职能是否转变，决定机构改革是否按预定轨道进行。职能要素天然的紧密关联着政府职能是否需要转变、机构是否需要改革。我国历次机构改革的经验和教训表明，机构改革仅从静态的机构增减、编制调整等方面着手不可能达到改革的根本目的。事实上，我国在改革开放后特别是进入21世纪以来，机构改革的重点在于如何转变政府职能，怎样处理政府与社会、政府与市场等的关系。尽管改革取得了一定的成绩，特别是大部门制改革打破了传统的行政体制格局，将机构的职责与职能进行有机的统一，既节省行政资源，也提高了行政效率。但同时也要看到政府职能的转变尚未将职能要素的性质与党政部门的职责进行有机融合，这就是政府职能表象上看似转变了，实则没有实现职能要素与机构、职能要素与社会和市场的互通互融，行政效能没有得到价值最大化的彰显。党和国家机构改革，将国家行政职能在党政部门归口管理和合署办公的背景下进行合理配置，职能要素的运行破除了传统该不该管的资格诘问。简言之，国家机构改革重在政府职能的转变，但如何转变，怎样操作需要职能要素的有机归口和权责相配的动态运行。
